Право власності на землю

11.2. Право власності на землю

Як було відзначено в розділі 10.4, найдавніше право людини займатися на родових землях мисливством, рибальством або скотарством з посиленням індивідуальних напрямків діяльності в період землеробства перетворюється на індивідуальне право usufruct, яке згодом спричинило виникнення широковідомого права власності, що існує і розбудовується також і в наші часи.

Право власності у традиційній формі означає для суб'єкта цього права можливість здійснювати його через три повноваження: 1) володіння (законодавча підстава утримувати землю під своєю владою); 2) розпорядження (право передавати іншим особам окремі повноваження або усе право власності в цілому); 3) користування (право використовувати землю і отримувати прибуток з неї). Тобто, право власності як сукупне і всеохоплююче більш ємне право реалізується носієм цього права у вигляді трьох менших за обсягом, але конкретніших за спрямуванням окремих прав: володіння, користування, розпорядження.

Відомо, що у середньовіччі право власності на землю часто пов'язувалось з необмеженою владою землевласника - феодала, воно мало чим поступалось перед верховною державною владою і передавалось від батьків до дітей.

Найбільш повне законодавче опрацювання право власності отримало у Франції, де в 1804 р. було створено Кодекс Наполеона. Згідно з нормами цього Кодексу власність на землю включала також власність на продукти, породжені землею, і споруди, зведені на ній Окрім того, власність на землю означала також власність на надра, водойми і атмосферу (буквально записано "від земної поверхні до центра Землі і до неба"), мал. 2.16. Цей же документ наводить дуже важливе тлумачення права власності, яким його розуміли на початку XIX ст., про що записано "Власність - це право користуватися і розпоряджатися речами найбільш абсолютним способом" [65].

Власність на землю існувала у вигляді основної форми - приватної власності і декількох форм громадської власності: державної, церковної, комунальної та інших. Але обсяги громадської земельної власності мали порівняно невеликі розміри, а їх внесок в економіку тих часів був незначним. Тому правові питання громадської власності відігравали значно меншу роль у законодавчому регулюванні земельних відносин, поступаючись сфері приватної земельної власності.

Приватна власність на землю за законодавством XIX ст. фактично була священною і недоторканою. Власник землі мав право використовувати її будь-яким способом: збитковим, прибутковим або взагалі ніяк не використовувати у виробництві, наприклад, утримувати як мисливські або рибальські угіддя; міг найкращі сільськогосподарські землі передати для будівництва промислових підприємств або під іншу забудову; міг продати, подарувати, здати в оренду і т. д. будь-кому і на будь-яких умовах, усю землю повністю або окрему її частину, незважаючи на наслідки.

Але у використанні землі завжди був фактор протиріччя між індивідуальною діяльністю і оточуючим середовищем. Це протиріччя в умовах значної кількості ще не освоєних земель вирішувалось, переважним чином, на користь власника, який долав природній спротив середовища, поступово зменшуючи вільний простір. Явище дефіциту земель і зростаюча кількість населення дуже загострили питання контактування землевласника з оточуючою дійсністю, яка вже не була колишнім природнім середовищем, поступово перетворившись на суміжні земельні об'єкти, що належали іншим власникам, власність яких теж була священною і недоторканою.

Таким чином, власність однієї особи вступала у суперечність з власністю іншої особи, що створювало непорозуміння і конфлікти між власниками. Аби уникнути суперечностей, суспільство, яке теж складалося з певних груп власників, повинно було вдатися до запобіжних заходів, які для вирішення питання вимагали неминучого обмеження "абсолютного" права власності, і це знайшло відбиток у законодавстві. Так, за Кодексом На-полеона, для уникнення непорозумінь між сусідами заборонялось будувати на ділянці споруди, які у будь-який спосіб заважали власникові суміжної ділянки, окрім того, дозволялись сервітутні відносини, як правило, між сусідами, якими регулювались умови користування чужою земельною власністю, наприклад, для проходу або проїзду на власну ділянку, улаштування скотопрогону, водопостачання та інше.

Необхідно підкреслити, що, маючи зовнішній вигляд певних обмежень, сервітутні відносини і вимоги щодо дотримання умов будівництва на суміжних ділянках, за своєю суттю, регулюючи взаємовідносини між сусідами, були регулюючими заходами, які надійно захищали право власності на землю. За законодавством кінця XVIII - початку XIX ст. ніхто не міг бути примушеним поступитися своєю власністю, але, якщо суспільство для загальної користі в окремих випадках вилучало землю, власникові гарантувалось обов'язкове попереднє і справедливе відшкодування готівкою. Ця норма діє і зараз у багатьох країнах, наприклад, у США.

Право власності на землю у такому вигляді із такими повноваженнями в основному без змін здійснюється в країнах Європи і Америки до кінця XIX ст. Але розвиток промисловості, нові можливості користування простором, особливо в регіонах з великою кількістю населення, вимагають переглянути сферу права власності. Через це дія права власності у деяких промислово розвинених країнах уже не поширюється на атмосферу і надра, а їх законодавство обмежує право власності таким простором над земною поверхнею і під нею, який необхідний для забезпечення практичної діяльності власника по вирощуванню рослин, при будівництві та експлуатації споруд, тощо в залежності від призначення і використання ділянки, мал. 2.17.

Що стосується відокремленої частини атмосфери і підземних надр, то їх використання все частіше підпорядковується нормам інших, нещодавно створених видів права, в т. ч. повітряного, гірничого, водного і т. д.

В XX ст. ситуація навколо права власності на землю помітно відрізняється від традицій минулого і, в першу чергу, відміни торкаються права приватної власності на землю. До цього спричинилися дві головні обставини. По перше, вплив Жовтневої революції 1917 р. в Росії, яка на одній шостій земної суші взагалі скасувала приватну власність; по друге - фактор зростаючої цивілізованості суспільства, підвищення загального рівня світової культури і науки. Ці обставини обумовлюють поширення тенденції до відмови від необмеженого права приватної власності на землю та до більшого контролю за використанням земель з боку суспільства.

Яскравий приклад з цього приводу містить відома Веймарська конституція, введена в дію в Німеччині в 1919 p., згідно з якою проголошується нова соціальна концепція права власності на землю, підпорядковуючи його дію інтересам усього суспільства. При цьому наголошується, що держава регулює використання земельних ресурсів з метою надання кожному громадянину вільного доступу до землі і можливості користуватися нею.

Окрім цього, законодавство передбачає більшу кількість випадків примусового вилучення земель у власника, яке хоч і підлягає обов'язковому і справедливому відшкодуванню, але застосовується уже не просто для невідкладних суспільних потреб, а для забезпечення їх кращого використання, розвитку сільського господарства тощо.

Таким чином, важелі права приватної власності на землю в XX ст. вже не спрацьовують "найбільш абсолютним способом", натомість держава через законодавство суттєво посилює свою контролюючу функцію у використанні земель. Отже, трансформацію і наступний розвиток права власності на землю необхідно розглядати через призму сучасної державної політики в регулюванні земельних відносин.

11.3.

Державне регулювання режиму використання земель І трансформація права власності

Державне регулювання питань, пов'язаних з використанням земель, складалося впродовж тривалого історичного періоду і здійснювалось шляхом застосування відповідних законодавчих норм або положень на практиці. Таке регулювання переслідувало дві головні мети: з одного боку - юридичний захист земельної власності і державні гарантії прав землевласників, з другого боку - державне корегування способу використання земель.

На початку цієї практики вплив державного регулювання на господарський режим земель, визначений власником, був мінімальним, носив вимушений і обмежений характер, як правило, відбиваючи реакцію держави на надзвичайні обставини.

Характерною у цьому відношенні була добре відома ситуація з нестачею продуктів харчування, яка склалася у Франції на початку XIX ст. внаслідок військових обставин. Для подолання проблеми Наполеон був змушений вдатися до тимчасових заходів, зобов'язуючи частину землевласників вирощувати продовольчі сільськогосподарські культури, і це був один із перших прикладів державної вимоги цільового призначення щодо використання сільськогосподарських земель.

Але безпосереднє державне втручання у використання земель починається набагато раніше і пов'язується воно з найбільш заселеними і забудованими територіями міських земель, розвиток яких вимагав рішучих заходів держави відносно централізованого регулювання архітектурно-планувальних умов забудови. Добре відоме правило "червоних ліній", яке без принципових змін широко застосовується в практиці містобудування вже сотні років, вперше було впроваджене у Франції на початку XVII ст., а трохи пізніше в Англії - для відбудови Лондона після пожежі 1666 р. Планування території міст за правилом "червоних ліній" передбачало випадки вилучення земель у власників і водночас гарантувало відшкодування збитків міською владою за рахунок державних коштів.

Інші характерні приклади державного втручання у використання земель до початку XX ст. торкаються, переважним чином, зростаючих потреб у плануванні міських територій, а також запобіжних заходів щодо спроб подрібнення земельної власності. Але ці приклади лише підкреслюють обмеженість державного впливу на використання земель того періоду.

Ситуація суттєво змінюється в роки першої світової війни. В зв'язку з гострою нестачею продуктів харчування більшість країн світу впровадило законодавство, яке зобов'язувало власників землі до обов'язкової обробки сільськогосподарських угідь і вирощування сільськогосподарської продукції.

Після завершення війни в найбільш розвинених промислових країнах це законодавство продовжувало працювати, формуючи нову точку зору на земельну власність. Суспільство все більше усвідомлює конструктивну функцію держави у використанні земель. Державне регулювання території міст поширюється і на території аграрних регіонів. Про це свідчать приклади впровадження Закону Великої Британії від 1932 р. про планування міст і сільської місцевості і заснування в Німеччині в 1936 р. Імперського управління просторового планування, яке передбачало планування і регулювання міських, промислових і сільськогосподарських земель в межах усієї держави.

Бурхливий розвиток промисловості і потреби її сировинного забезпечення на фоні зростаючої кількості населення і скорочення земельних ресурсів вимагають від держави підвищеної уваги до регулювання земельних відносин. В цей період посилюється контроль за цільовим призначенням земель і способом їх фактичного використання. Розробка родовищ корисних копалин, як і взагалі промислове освоєння територій в розвинених країнах, підпорядковуються суворому контролю, зростають вимоги до відновлення потенціалу природних ресурсів. В другій половині XIX ст. в Німеччині, Франції й інших країнах впроваджують спеціальні заходи для попередження розвитку ерозії в дефляційнонебезпечних регіонах шляхом заліснення території на значних площах.

Стійка тенденція до скорочення площ сільськогосподарських земель вимагає від держави постійного контролю за ефективністю використання цих земель. Розробляється законодавство по запобіганню подрібнення земельних ділянок шляхом впровадження принципу одноосібного успадкування, паралельно з цим виконуються дослідження по визначенню оптимальних розмірів земельних ділянок в конкретному сільськогосподарському виробництві.

Державні заходи контролю за ефективністю використання земель реалізуються також через обмеження повноважень власника розпоряджатися землею шляхом передачі права користування землею. Законодавчі обмеження у цьому відношенні вимагають від пошукувача права користування відповідної фахової підготовки (наприклад, знання сільського господарства та необхідного досвіду роботи), при цьому може враховуватись вік і стан здоров'я.

Нового осмислення земельної власності вимагали і нові реалії забезпечення землекористування, які склалися на середину XX ст. У зв'язку з інтенсифікацією сільськогосподарського виробництва і для підтримки цього виробництва все більше коштів вкладається в будівництво обслуговуючої інфраструктури, у придбання необхідної техніки, мінеральні і органічні добрива, тощо. В результаті вартість сільськогосподарських угідь, які безпосередньо використовуються для виробництва сільськогосподарської продукції, у порівнянні з вартістю коштів, вкладених у забезпечення цього виробництва, різко зменшується.

За даними, [2] у Франції вартість сільськогосподарських угідь перевищувала вартість інших засобів сільськогосподарського виробництва: в 1789 р. - в 12,4 рази, в 1908-1914 pp. - в 6,8 рази, в 1929 р. - в 2,2 рази, в 1950 р. - приблизно в 0,5 рази. Означена тенденція мала місце і в інших країнах (в США, наприклад, в 1960 р. це співвідношення становило приблизно 15%) і зберігалась в наступні роки.

Принципові зміни у вартості виробничих і обслуговуючих структур в системі сільськогосподарського виробництва, які сталися від кінця XVIII до середини XX ст., відбиває порівнювальна діаграма, мал. 2.18.

Таким чином, на середину XX ст. вартість продуктивних сільськогосподарських угідь значно поступається вартості коштів, вкладених у забезпечення сільськогосподарського виробництва, включаючи витрати на будівництво і утримання обслуговуючих споруд, придбання і експлуатацію техніки, догляд за посівами тощо.

Аналогічна картина інтенсифікації землекористування спостерігається і на міських територіях, яка відбувається внаслідок невпинного розвитку промисловості, транспорту, підвищення забудованості земель і т. д.

Нові реалії перерозподілу цін між просторовою основою і створеною на ній інфраструктурою ставлять усі земельні площі окремо вибраної ділянки, включаючи й сільськогосподарські угіддя, з точки зору вартості у підпорядковане, залежне становище по відношенню до створеної інфраструктури.

А це означає, що умови експлуатації споруд, техніки і т. д. повинні займати домінуючі позиції при визначенні режиму користування усією ділянкою в цілому.

Нове вартісне співвідношення між вище означеними структурами земельної ділянки в процесі виробництва створює і принципово нову правову ситуацію, яка виходить далеко поза рамки традиційних правових повноважень землевласника. Для прикладу розглянемо випадок, коли землевласник надає земельну ділянку в оренду, а орендатор, експлуатуючи ділянку, за рахунок власних коштів розбудовує на ній необхідну інфраструктуру.

В результаті орендар, не будучи власником ділянки, де-факто володіє засобами виробництва - інфраструктурою, що суперечить юридичному повноваженню землевласника на право володіння земельною ділянкою, а з нею і усім її майном. В минулому, коли вартість земельної ділянки набагато перевищувала вартість інших засобів виробництва, проблем з цього приводу між орендарем і землевласником не виникало, а вартість створеного орендарем майна враховувалась власником, як оплата за оренду. Щодо нинішніх реалій, то їх урегулювання вимагає офіційного втручання з боку держави, яка вирішує питання, з одного боку, поважаючи традиційне право землевласника, з іншого боку, враховуючи інтереси орендаря. Але у будь-якому випадку в подібних ситуаціях держава обмежує правове повноваження землевласника - право володіння, і найчастіше проблема регулюється шляхом укладання угоди на предмет продовження оренди на нових умовах або купівлею земельної ділянки орендарем.

Друге класичне повноваження землевласника - право користування в XX ст. теж зазнало суттєвого впливу з боку держави, яка через законодавство або з застосуванням економічних важелів і виходячи при цьому із необхідності дотримання принципу загально-суспільної корисності, створює нову практику користування земельними ресурсами. Найчастіше такий вплив полягає у визначенні для приватної ділянки обов'язкового типу цільового призначення і способу використання земель, але інколи право користування обмежується потребами розвитку промисловості, транспорту, інтересами військового відомства, тощо.

Третє повноваження власника землі - право розпоряджатися нею, тобто передавати іншим особам свої окремі повноваження на неї або право власності в цілому, за своєю суттю є найбільш ефективним повноваженням землевласника, при здійсненні якого можливі небажані наслідки значних масштабів (наприклад, у випадках спекуляції землею). Тому розвинені країни через свої адміністративні або судові органи здійснюють суворий контроль права розпорядження, зобов'язуючи землевласників У Всіх випадках передач прав власності іншим особам надавати усю необхідну документацію відносно цих операцій у компетентні органи. Компетентні державні інстанції, вивчаючи надану документацію, приймають рішення відносно законності операції; у випадках порушення законодавства операція визначається нечинною і скасовується.

Таким чином, під впливом усієї сукупності нових економічних, правових і політичних обставин держава вносить суттєві корекції у домінуюче в минулому право власності приватної особи, підпорядковуючи його все більшою мірою загальносуспільним інтересам, і ця тенденція спостерігається у переважаючій більшості країн світу.

Обмеження права приватної власності і відповідне посилення державного регулювання земельних відносин, як видно із наведеного матеріалу, охоплюють велику кількість питань. Але якщо згрупувати ці питання за характерними ознаками навколо основних напрямків, з'ясовується, що таких напрямків три:

1)регулювання геометричних параметрів земельної ділянки;

2)визначення режиму утримання (використання);

3)обмеження повноважень розпорядження власника.

При цьому державне регулювання земельної ділянки відбувається за такою схемою, мал. 2.19, здійснюючись в три етапи.

На 1-ем Етапі, так би мовити, технічного завдання держава, виходячи з своїх стратегічних потреб і враховуючи загальносуспільні інтереси, засновує земельне законодавство.

На 2-ом етапі своєрідної розробки проекту земельне законодавство опрацьовує усі правові питання, які служитимуть легітимною основою для майбутнього регулювання земельних відносин, включаючи: об'єкти права - земельні ділянки, системи прав на ці об'єкти і суб'єкти права, що дає підставу для розробки відповідних норм регулюючих заходів.

На 3-му Етапі відбувається впровадження регулюючих заходів, які за напрямком регулювання геометричних параметрів висувають до земельної ділянки вимоги: територіального планування, вилучення (викупу) земель, оптимізації розмірів;

За напрямком визначеного режиму утримання вимагають: конкретного цільового призначення і способу використання, збереження природних властивостей і ресурсів, урахування дії обмежень, обтяжень і сервітутів;

За напрямком обмежень повноважень розпорядження вимагають: застосування принципу одноосібного успадкування, запобігання випадкам спекуляції, надання земель у користування за ознаками фахової відповідності користувача, його дієздатності і т. д.

Вважається, що державне регулювання, обмежуючи право власності, все більше перетворює власника на користувача, але між ними завжди будуть залишатися принципові відмінності, що містяться в глибинній сутності поняття власності. Всі інші правові відносини з землею є похідними від поняття власності як єдиного джерела усіх правових повноважень.

Практика вирішення правових питань, що виникають в сучасних умовах використання земельної ділянки, все більше ускладнюється, тому деякі нюанси дії механізму власності вимагають окремого уважного вивчення.

11.4.

Особливості дії механізму власності

Розглядаючи, наведене в розділі 11.2 таке окреме повноваження права власності, як право володіння і порівнюючи його з сукупним поняттям права власності, досить не просто одразу помітити смислові відмінності між цими поняттями. Мало пояснюють питання і більшість вітчизняних джерел, в яких виникнення трьох форм власності в Україні пов'язується з процесом утворення землеволодінь серед колишніх землекористувань, при цьому створюється враження, що власність і володіння - одне і те ж. Недовизначеність цих понять змушують конкретно запитати: якщо громадянин отримує Державний Акт на право приватної власності на землю, якої якості він набуває як суб'єкт права: це землевласник, землеволоділець, чи попри все людина залишається землекористувачем? Відповідь на поставлене питання, звичайно, існує, але знайти цю відповідь і з аргументувати її можливо, лише опираючись на вже достатньо опрацьовані поняття і визначення і, в першу чергу, на давній, шанований досвід, на практику, що перевірена.

Користуючись працею Г. Харрісона [53], знаходимо, що "власність на нерухомість може бути порівняною з пучком гілок, де кожна гілка представляє відмінне і зокремлене право або привілей на володіння". Далі він підкреслює, що кожне з цих прав, гарантуючись законом, водночас містить і певні законодавчі обмеження, в тому числі: обмеження права займати і використовувати нерухомість, продавати її повністю або частково, заповідати і передавати у спадок, здавати в оренду або передавати по контракту на певний термін, права на отримання прибутку від використання або, врешті решт, права взагалі нічого з нею не робити.

Таким чином, наведений приклад є ілюстрацією того, що право власності реалізується через право володіння, яке передбачає здійснення певних, визначених законом повноважень відносно нерухомості, однозначно розмежовуючи ці поняття. Втім, подібні випадки заслуговують не лише теоретичної ілюстрації, вони вимагають більшої додаткової аргументації і прикладів.

Необхідний у цьому відношенні унікальний досвід, збагачений практикою багатьох століть, накопичила система англійського земельного права. Глибока споконвічна повага англійців до власності взагалі, і особливо до земельної, обумовила їх спробу законодавчим шляхом надати праву власності не задекларований, як у Кодексі Наполеона, а по справжньому абсолютний характер. Через це, за англійським земельним правом, лише суверен, тобто ні від кого не залежна, найвища за положенням людина (такою у державі є лише монарх), може мати землю у власності. Будь-яка інша особа не може бути власником землі.

Відомий дослідник систем земельної реєстрації професор Г. Ларсон, коментуючи цю особливість англійського земельного права, зауважує [22]: "В очах закону приватна особа може бути не більш ніж "tenant" на землі" ("tenant" в буквальному перекладі - орендар, наймач, але за суттю його повноваження можуть бути значно більшими). За законом Великої Британії від 1925 p. tenant може мати: а) право "freehold estate in fee simple absolute in possession," що означає в перекладі - необмежене право власності на помістя, на землі, що успадковуються без обмежень в повне володіння, скорочено - право freehold; б) право leasehold estate a term of year absolute in posesion - орендного (утримання) володіння помістям, скорочено - право leasehold. Отже, якщо земельна власність за англійськими законами належить виключно короні, то гілки дерева власності, за цими ж законами, можуть бути використані приватними особами як правові повноваження або вільного володіння землею - через право freehold, або володіння через оренду - право leasehold.

Наведені положення англійського земельного права, а також міркування вчених Г. Харрісона і Г. Ларсона переконують в існуванні принципової розбіжності між поняттям земельної власності і земельного володіння і відкидають плутанину в термінології. Це, наприклад, дозволяє однозначно стверджувати, що громадянин, якого держава офіційно визнала суб'єктом права приватної власності на землю, є землевласником, а не володільцем землі. Окрім того, наводячи окремі аспекти дії механізму власності, слід підкреслити, що право власності найчастіше реалізується через окреме своє повноваження - право користування, яке, будучи надзвичайно поширеним, теж вимагає уважного розгляду.