Утворення кадастрової справи і її функції, завдання державного земельного кадастру в Україні

$2 Утворення кадастрової справи і її функції, завдання державного земельного кадастру в Україні

Найдавніші кадастрові дані разом з іншою природничою інформацією, безумовно, мали потужний вплив на життя первісної людини, але необхідно підкреслити, що це був сукупний вплив усієї накопиченої на ті часи маси знань про навколишній світ. Жодного з фактів про зокремлене використання кадастрової інформації, а тим більше про існування окремої кадастрової діяльності в період первісного суспільства історичні джерела не наводять. Таким чином, шлях від утворення первісної кадастрової інформації до цілеспрямованої кадастрової діяльності, займаючи величезний відтинок часу, вимагає принципово нової - державної форми організації життя суспільства.

Лише в державі започатковує своє існування кадастрова справа або служба, яка, акумулюючи із набутого досвіду кадастрові чинники знань, використовує їх у специфічній діяльності в інтересах держави.

Перші служби земельного кадастру враховували, переважним чином, площі землеволодінь у відповідності до розмірів цих площ із землевласників до державної скарбниці вилучались земельні податки. Пізніше, з розвитком сільського господарства, почали враховувати якість земель та їх прибутковість, що дозволило стягувати податки на більш обґрунтованій справедливій основі.

Відомості про землі, їх кількість, якість, приналежність та розміри накладених податків були покладені в основу списків, книг, реєстрів тощо, тобто такого зібрання документів, яке і утворювало, безпосередньо, земельний кадастр країн.

Стародавні земельні кадастри, що виникли задовго до нашої ери в Єгипті, Вавілоні, Римі та інших державах, незважаючи на оригінальні умови походження і різну технологію виконання, мали одну об'єднуючу рису - усі вони призначались для вилучення податків з земель, які перебували на кадастровому обліку. Звідси виводиться важливий висновок про те, що перша загальновідома функція земельного кадастру безпосередньо пов'язується з оподаткуванням земель, пізніше вона отримала поширену у всьому світі назву "фіскальної" функції.

Походження цієї назви простежується від латинських слів "fiskus" і "fiskalis", що перекладаються відповідно, як: "державна скарбниця" та "той, хто має причетність до скарбниці". Відомо, що в Росії у XVIII сторічні існувала посада - "фіскал" для здійснення фінансового і судового нагляду над державними установами з метою викриття зловживань і повернення коштів до бюджету. Посаду згодом скасували, але назва "фіскал" пішла у світ, де стала синонімом слова "донощик". Враховуючи, що завданням кадастру завжди було постачання інформації та її використання для поповнення державної скарбниці, слід визнати надзвичайно влучним застосування назви "фіскальна" для найдавнішої функції земельного кадастру.

Оскільки у жодній з сучасних країн ще не відмовились від надходжень до бюджету за рахунок земельного податку, слід визнати, що традиційна фіскальна функція земельного кадастру зберігає свою актуальність і в наші дні.

Втім, досліджуючи окремі аспекти кадастру в різні історичні епохи, необхідно відзначити, що з самого початку записи в кадастрових документах слугували основою не лише для стягнення податку. їх часто використовували як свідчення приналежності землеволодіння законному власникові, визначеності і розташування меж землеволодіння, підтвердження прав нащадків на спадщину тощо. Таким чином, маючи безпосереднє фіскальне призначення, документи земельного кадастру паралельно використовуються з захисною юридичною метою, охороняючи права землевласників.

Тривалий час юридичне навантаження земельного кадастру було незначним, оскільки моніторинг земельної власності був мінімальним, як правило, землі батьків успадковувались дітьми або родичами і майже не продавались. Але з появою в XIX ст. комерційного ринку земель юридична функція кадастру невпинно зростає, оскільки обслуговує масовий процес передачі прав на земельну власність від однієї особи до іншої.

Для забезпечення легітимності цієї діяльності в провідних країнах світу отримує відповідний розвиток земельне законодавство, через яке змісту інформації земельних реєстрів надається юридична сила, а держава виступає гарантом визначеності і недоторканості меж земельної власності. Гарантії держави набагато підвищують інтереси комерційних кіл і приватних осіб до земельних об'єктів, зростає попит на земельні ділянки.

В таких умовах система заходів земельного кадастру отримує домінуюче юридичне спрямування, яке, з одного боку, спирається на чітку просторову визначеність об'єктів нерухомості і законодавчі гарантії держави, з іншого боку, теж на законодавчому рівні, пропонує відпрацьований механізм передачі прав на цю нерухомість усім зацікавленим діючим особам. Високоефективна юридична функція національних кадастрів провідних країн є ознакою їх адекватності вимогам сучасного ринку і необхідною умовою забезпечення попиту споживача

Таким чином, у сьогоднішньому світі системи земельних кадастрів застосовуються в основному з фіскальною і юридичною метою, але реалії кінця XX ст. ставлять нові завдання. Величезна маса накопичених кадастрових даних і нове їх осмислення в умовах наростаючого дефіциту територій дозволяють використати це надбання з більш ефективним багатоцільовим навантаженням для кардинапьного поліпшення управління земельними ресурсами.

Нинішній стан управління земельними ресурсами у більшості регіонів світу через застосування високоефективних, але незбалансованих технологій або інших неконтрольованих заходів є вкрай незадовільним, оскільки створює глобальну загрозу з непередбачуваними наслідками. Тому проблема поліпшення управління земельними ресурсами, виникаючи в національних реаліях країн, водночас є найактуальнішою проблемою міжнародних масштабів, вирішення якої вимагатиме значних зусиль і державних організацій, і світової спільноти, включаючи ООН.

Провідний досвід безпосередньо пов'язує означену проблему з потенціалом систем земельного кадастру, які через реєстри правового стану, вартості та режиму використання визначених земельних ділянок створюють унікальну основу для розробки оптимального механізму управління земельними ресурсами. Зрозуміло, що створення такого механізму, який враховуючи ознаки конкретної ділянки і співвідносячи їх з багаторівневою структурою використання земельних ресурсів, міг би рекомендувати найоптимальніший варіант використання цієї ділянки, уявляється поки що гіпотетичним. Але вже існують приклади використання кадастрових даних для комп'ютерного аналізу стану управління окремими земельними територіями і підтвердження або зміни режиму використання цих територій.

Необхідно зазначити, що питання управління земельними ресурсами через кадастрові системи ще не мають необхідної практики і вимагають всебічного дослідження, але вирішення цих питань на основі потенціалу кадастрових систем вважається безальтернативним. Таким чином, вже опрацьований фіскальний і юридичний інструментарій земельного кадастру набуває принципово нового багатоцільового навантаження, перетворюючись на єдиний механізм з новою функцією управління земельними ресурсами.

Переходячи до завдань вітчизняного земельного кадастру, необхідно розглядати їх через призму протистояння двох різних економічних систем, яке склалося в Україні в 90-х роках XX ст., ураховуючи, також, специфіку кадастру радянських часів.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 12 січня 1993 року "державний земельний кадастр призначається для забезпечення Рад народних депутатів, зацікавлених підприємств, установ, організацій і громадян вірогідними і необхідними відомостями про природний, господарський стан та правовий режим земель з метою організації раціонального використання та охорони земель, регулювання земельних відносин, землеустрою, обґрунтування розмірів плати за землю". Якщо земельні відносини розглядати у повному обсязі, до їхньої сфери увійде широке коло питань, безпосередньо пов'язаних з земельним кадастром: це купівля-продаж землі, її успадкування, дарування, оподаткування, визначення розмірів орендної плати і т. п. Земельні відносини враховують також існуючий рівень використання земель і їх майбутній потенціал, тобто взаємопов'язаний комплекс питань землеустрою, екології і охорони земель, збалансовуючи їх на цей час та прогнозуючи перспективу.

Таким чином, офіційне призначення державного земельного кадастру на сучасному етапі впритул торкається найактуальнішої проблеми сьогодення - проблеми управління земельними ресурсами. Ці сучасні аспекти у поєднанні з історичною сутністю кадастру дозволяють створити нову, досконалішу конструкцію поняття, яке можна сформулювати так: Земельний Кадастр - це багаторівнева задокументована системи пізнання середовища існування людини, створена з метою управління земельними ресурсами на основі вивчення окремої просторової одиниці - земельної ділянки.

До системи заходів державного земельного кадастру входять: реєструвальні, облікові і оцінювальні роботи. Реєстрація, облік та оцінка земель означають насамперед таку повноту їх вивчення, яка дає можливість зацікавленим особам, громадським та державним закладам мати достатньо суттєві земельні характеристики для того, щоб обґрунтовано: продати землю, здати - найняти в оренду, обкласти податком, вести господарство, будівництво і т. д., тобто найбільш раціонально користуватися або розпоряджатися землею. Розглянемо коротко, в межах попереднього ознайомлення, основні аспекти даних робіт земельного кадастру.

Вивчення будь-яких земель кадастровими засобами розпочинається з їх реєстрації, тобто висвітлення їх правового стану. Реєстрації підлягають усі землі, які перебувають в окремому правовому підпорядкуванні. Сюди належать усі землеволодіння, усі землекористування, усі види орендованих земель. Реєстрація, означаючи за своєю суттю внесення відповідних записів до державних реєструвальних документів, має вирішальний характер у визначенні юридичного статусу земель, оскільки реєстру вальні записи автоматично набувають юридичної сили з моменту їх внесення і є об'єктом першочергової уваги серед усієї маси кадастрової інформації про землю.

Зареєстровані землі підлягають облікові, який проводиться за кількісними та якісними ознаками з урахуванням багатьох факторів. Кількісний облік виокремлює землі: в межах населених пунктів та поза ними, зрошені та осушені землі, землі за формами власності, за категоріями, за терміном користування, умовами оподаткування та ін. Якісний облік проводиться за всіма категоріями земель і містить: класифікацію всіх земель за придатністю до сільськогосподарського виробництва і земель населених пунктів; характеристику земель за товщиною гумусового горизонту, вмістом гумусу та інших поживних речовин, механічним складом, крутістю схилів, еродованістю, скелетністю, хімічним складом, зволоженістю, забрудненістю та ін.; характеристику кормових і лісових угідь та ін.

Земельно-облікові роботи утворюють кількісну базу для проведення земельно-оцінювальних робіт; оцінювальні роботи в порівнянні з обліковими вимагають від виконавців значно вищого рівня фахової підготовки і спеціальних знань у деяких суміжних галузях: геоморфології, ґрунтознавстві, економічній теорії, математичній статистиці та ін. Якісну оцінку ґрунтів або їх бонітування виконують по кожній конкретній оцінювальній, або таксономічній одиниці, якою може бути окрема ґрунтова відмінність, а також, певне угрупування ґрунтових відмінностей. В результаті якісної оцінки ґрунтів кожна таксономічна одиниця отримує свою балову оцінку, якою визначається бонітет даного ґрунту, тобто, його доброякісність.

Використовуючи дані бонітування ґрунтів, виконують економічну оцінку земель сільськогосподарських угідь за трьома економічними показниками: продуктивністю, окупністю витрат і диференціальним доходом. Оцінку земель населених пунктів виконують відповідно до зон містобудівної цінності, враховуючи розташування ділянок відносно заснованої інфраструктури, функціональне призначення та майбутній потенціал. Економічна оцінка земель лісового фонду виконується з урахуванням корисних природних властивостей лісу, а також його сировинного значення. Економічна оцінка земель водного фонду враховує продуктивність водного об'єкту, його розташування, екологічне значення, а також соціально-культурні умови його використання. За аналогічними критеріями виконують економічну оцінку решти земель іншого призначення.

Матеріали бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель і територій, генеральні плани та проекти планування і забудови населених пунктів, а також інші дані служать інформаційною базою для заключної частини оцінювальних робіт - грошової оцінки земель. Грошова оцінка здійснюється з метою регулювання економічних питань, що охоплюють усю сферу земельних відносин і поширюються на усі категорії земель. Розрахунки грошової оцінки земель побудовані на визначенні капіталізованого рентного доходу, який створюється на сільськогосподарських землях - внаслідок виробництва сільськогосподарських продуктів, на інших територіях - завдяки функціональному використанню і місцю розташування земельної ділянки.

Земельно-оцінювальні роботи є основою земельного кадастру. За їх результатами, а також використовуючи дані земельного обліку, складають необхідні кадастрові документи, а саме: кадастрові плани, карти, профілі, схеми, графіки, діаграми, а також кадастрові текстові, аудіо -, відео - та інші матеріали. Ці документи містять інформацію про межі адміністративно-територіальних утворень, межі землеволодінь і землекористувань з даними про власників або користувачів, в т. ч. орендарів; правовий режим земель, їх кількість, якість, вартість, господарську придатність та режим використання; про власників і користувачів на міських та сільських територіях, в районах, областях і в державі в цілому.

Наведений вище далеко не повний перелік документів та їх зміст досить переконливо свідчать про величезний обсяг земельно-кадастрової інформації, попит на яку невпинно зростатиме в умовах утворення ринку земель.

Зазначимо далі, що збиранням і накопичуванням інформації не вичерпується завдання земельного кадастру. Зібрану інформацію вивчають, систематизують, розробляють нові більш досконалі методи її отримання. Щоб зібрана інформація належним чином, з віддачею запрацювала, розробляють більш сприятливі форми її споживання, використовуючи новітню комп'ютерну технологію. Вже згаданою Постановою від 12 січня 1993 р. урядом України передбачено посилення "науково-дослідних робіт щодо вдосконалення методів розробки і ведення державного земельного кадастру в умовах ринкових відносин".

Значно більшу конкретику вкладено в затверджену урядом "Програму створення автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру" (Постанова KM України від 2 грудня 1997 p., № 1355). Програма передбачає всебічну автоматизацію державного земельно-кадастрового процесу з метою оперативного надання високоякісних послуг юридичним і фізичним особам. Оскільки "сучасний рівень автоматизації інформаційних процесів, пов'язаних з веденням державного земельного кадастру, є незначним і складає близько 3%" [35], впровадження такої системи є надзвичайно актуальним. Цього вимагають насамперед потреби більше ніж мільйонів землевласників і землекористувачів в Україні і дедалі зростаюча кількість операцій з земельними ділянками; це необхідно також і для поліпшення економічного клімату в цілому.

Особливістю величезних обсягів земельно-кадастрової інформації є її спрямованість до споживача, який на її основі приймає відповідні рішення. Виважені земельні рішення на зразок використання земель певним чином, обрання якоїсь із форм розпорядження землею є надзвичайно важливими як для окремої людини, так і для всього суспільства в цілому, оскільки вони впливають і на сьогоденні справи, і на добробут у майбутньому.

Досвід багатьох країн свідчить про те, що головною умовою економічного піднесення є науково виважене, цілеспрямоване, високоефективне використання земель. Саме таке використання є нормою у розвинених країнах, воно складалося завдяки повноцінному вивченню і всебічній характеристиці навіть незначних за площею ділянок. На жаль, таку характеристику як у нас, так і в інших країнах колишнього СРСР мають далеко не всі землі, не численні приклади взірцевого господарювання. Це стосується і сільських, і міських територій. Покинуті, занедбані землі часто-густо ме-жуються зі смітниками, звалищами і т. п. Таке явище значною мірою пояснюється наслідками негативного господарювання впродовж десятиріч і повною ліквідацією приватної власності на землю, але не тільки ними. До цього спричинився також недостатній рівень існуючої документації, яка не віддзеркалює ні меж занедбаних територій, ні їх реального становища. Через цю обставину ті, хто може придбати й упорядкувати значні за площею території, не роблять цього, бо просто не знають про їх існування. До того ж інформаційна база, що створена в попередні роки, сама по собі є "білою плямою", бо в основному не відповідає вимогам ринку земель.

Разючою протилежністю є інформаційне забезпечення більшості європейських країн, де земля ніколи не втрачала своєї ціни. Для прикладу, в Нідерландах, де дамби захищають від затоплення більшу частину країни, на обліку перебуває кожний квадратний дюйм території. Там, незважаючи на характер навантаження чи функціональне призначення, навіть незначна одиниця площі працює з максимальною віддачею.

Підсумовуючи, дійдемо до висновку, що поліпшення економічної ситуації у країні та її розвиток у перспективі безпосередньо пов'язується з виваженими державними заходами, одним із них, безперечно, є створення повноцінного національного земельного кадастру. Роботи у цьому напрямку скеровуються офіційною урядовою установою - Державним комітетом України по земельних ресурсах, у співпраці з Головним Управлінням геодезії, картографії та кадастру при кабінеті міністрів України - ГУГККом. При цьому використовується вітчизняний досвід і закордонні надбання.