Стан вітчизняного земельного кадастру

§ 39. Стан вітчизняного земельного кадастру

39.1. Неадекватність існуючої системи державного Земельного кадастру вимогам часу

Як відомо, система земельного кадастру традиційно спрямовує арсенал своїх засобів на конкретну просторову одиницю - земельну ділянку, яку передусім зокремлюють серед інших, потім вивчають, оцінюють і належним чином ураховують. Відправляючи цю місію на гідному рівні, земельний кадастр у розвинених країнах набув глобальної ваги, перетворившись, як було вже відмічено (див. 38.1), на загальнодержавний фактор економіки. І стало це можливим через те, що впродовж цілих століть в якість кадастрової справи були вкладені зусилля багатьох поколінь геодезистів і картографів.

Наведений та аналогічні приклади з світового досвіду кадастрових систем різко контрастують з вітчизняним надбанням у цій сфері.

Офіційно введений урядом України в 1993 році і націлений "на вдосконалення методів... ведення в умовах ринкових відносин", державний земельний кадастр (ДЗК) усією системою своїх заходів фактично спирався на методику радянського кадастру, який через свою специфіку і нетривалий час існування мав мало цінного для сьогодення.

Призначений для забезпечення споживачів повноцінною інформацією про природний, господарський і правовий стан земель в нових суспільно-історичних умовах, на зламі двох епох, коли стара адміністративна економіка протистоїть паросткам нових ринкових відносин, ДЗК не спроможний адекватно руху перетворень виконувати свою функцію.

Цьому заважають дві головні обставини: по-перше, малопотужна спадщина радянського кадастру, яка не накопичила в собі ні необхідних реєстрів, ні банку земельних даних ; по-друге, ДЗК як інструмент земельної політики не має необхідного законодавчого забезпечення. Серед цих обставин відсутність належної легітимної основи є найбільшою перешкодою як для поліпшення усієї кадастрової справи, так і для реформування земельних відносин в цілому.

Не дивно, що земельний кадастр в Україні сприймається іноземними фахівцями, певною мірою, як унікальне явище, мало подібне до закордонних аналогів. Це стверджує їх враження про те, що наш кадастр - "є економічно чи екологічно орієнтована земельна інформаційна система, основу якої складає не інформація про ділянки, податки і власників, а дані про навколишнє середовище і сільськогосподарські ресурси, класифікаційні одиниці базуються на природних або технічних факторах, таких, як типи ґрунтів, землевикористання, екологія, тощо." [22].

Зрозуміло, що така орієнтованість кадастру цілком задовольняла планову економіку, але вона аж ніяк не може сприяти формуванню нових принципів ринкових відносин, процесові трансакцій земельної власності, залученню інвестицій і т. д.

Для подолання бар'єру неадекватності система ДЗК повинна відійти від пріоритетів групування інформації навколо узагальнених природно-економічних структур середовища і в повну силу запрацювати на конкретну земельну ділянку, яка є альфою і омегою усього кадастрового процесу, спрямованого до споживача. Але зміна пріоритетів як серйозна далекосяжна акція, не пов'язана з примхами часу, повинна мати міцне підґрунтя законодавства, бо тільки правова основа є головною умовою трансформації вітчизняного кадастру до сучасних земельно-реєстраційних систем.

Недосконалість земельного законодавства не дозволяє державі задіяти в необхідних обсягах свій найцінніший ресурс - землю, через це економічна криза поглиблюється, не витримують критики ні питання впорядкування міських територій, ні наслідки господарювання у сільській місцевості. Маючи другу в Європі за обсягом територію і найродючіші ґрунти, Україна займає найнижчі показники за рівнем життя. Цей економічний нонсенс, який не має права на існування, на жаль залишається домінуючою ознакою уже тривалий час.

Більшість фахівців пов'язують вихід із кризи з перетворенням землі на товар, і це дійсно так, беручи до уваги приклади багатьох країн. Але в наших умовах функціонування комерційного ринку земель уявляється, певною мірою, гіпотетично, оскільки товар такого ринку не матиме належного попиту через відсутність у масового вітчизняного споживача необхідних коштів і ще існуючу недовіру до власності.

Безперечно, утворенню повномасштабного земельного ринку не може бути ніякої альтернативи, і він неминуче виникне в Україні, але пізніше, долаючи інерцію суспільства. Нинішня ситуація вимагає застосування більш дійових важелів і це - важелі інвестицій. Для виходу з економічної кризи шляхом інвестицій скористалося багато країн світу, нині на нього вступає й Україна.

Відомо, що інвестування ніколи не відбувається взагалі в державу, воно завжди має точну адресу і точну прив'язку до об'єкта. Інвестору потрібно точно знати куди він вкладає гроші, які у нього гарантії і чого йому слід очікувати.

На жаль, національні земельні ресурси, постійно приваблюючи увагу закордонних інвесторів, для них залишаються і понині у теоретичному вимірі. Цей факт значною мірою пояснюється нестачею кадастрової інформації, через це реклама просторових об'єктів не спрацьовує як рушійна сила і не навертає фінансові кола світу до русла практичних зрушень. Навіть про найвідоміше наше багатство - найродючіші орні землі у більшості можливих вкладників капіталу немає повного уявлення. Потенціал же цей, відбитий у конкретних цифрах, вражає. Якщо підрахувати, наприклад, вартість лише ріллі, отримаємо більше 133 мільярдів американських доларів (для підрахунку використані дані вітчизняних досліджень відносно ціни за 1 га ріллі, яка становить в середньому 4000 доларів СІП А). [1]

Надаючи належну оцінку отриманому результату, спроектуємо цей вражаючий фактор національної реальності у практичну площину: до рівня окремих земельних ділянок - нерухомостей як до майбутнього товару. Це дозволить без перебільшення стверджувати, що такий товар за якісними показниками, не може не мати попиту.

Постає питання, чи заслуговує на серйозну увагу такий потенціал, чи може бути цей ресурс використаний, як забезпечення для іноземного інвестування, адже не так багато в світі більш привабливих об'єктів? Для ствердної відповіді не треба бути ясновидцем, це розуміють майже всі. Але зрозуміло й те, що кадастрова інформація, будучи необхідною, не є вирішальною умовою для залучення інвестицій, вирішальною є політика держави у цій сфері.

Викладені вище міркування знову навертають нас до найактуальнішого питання - до створення необхідної законодавчої бази. Розглядаючи це питання, як головну умову розбудови сучасної системи кадастру, корисно зазирнути у закордонний досвід і дуже уважно вивчити окремі його аспекти. При цьому необхідно відразу відкинути сподівання про можливість механічного застосування у нас будь-якого, навіть найкращого, закордонного досвід}'. Цей досвід просто неможливо вживити в наше підґрунтя через багатопланову національну специфіку його утворення і становлення в різних країнах. Але запозичуючи Ідеї Закордонного надбання, цілком можливо створити власну кадастрову систему з сучасним механізмом інформаційно-правового забезпечення.

Відомо, що структура сучасних кадастрових систем почала складатися з утворення комерційного ринку земель, коли переважаюча фіскальна функція кадастру доповнилась юридичною. Традиційна місія земельного кадастру не могла задовольнити ринок, який вимагав юридичного захисту операцій з нерухомістю. У зв'язку з цим в системі земельного кадастру, реєструючи земельні ділянки, особливу увагу стали надавати реєстрації прав на земельні ділянки, таким чином, виникли пов'язані між собою, але окремі реєстри земельної нерухомості і реєстри прав на нерухомість. Якщо в реєстрі земельної нерухомості традиційно накопичувались відомості, переважно, про природні і економічні характеристики земельних ділянок, то реєстр прав на нерухомість віддзеркалював усю інформацію, пов'язану з юридичними правами на його об'єкти.

Розуміння важливості юридичної функції кадастру, а також бездоганний технічний рівень його документації у розвинених країнах призвели до прийняття спеціальних законодавчих актів, якими держава гарантувала вірогідність інформації земельних реєстрів. Гарантія держави забезпечила довіру до цих реєстрів з боку широких фінансових кіл, що набагато підвищило обсяг операцій з нерухомістю і сприяло розвитку усієї економіки в цілому.

39.2. Особливості існуючої практики реєструвальних Робіт з позицій провідного досвІду

При обґрунтуванні необхідності створення національної земельно-реєстраційної системи досить часто виникає потреба відповіді на запитання опонентів відносно доцільності такої системи, оскільки в державі існує певна практика реєструвальних робіт (про окремі аспекти цих робіт див. § 21 - § 22). З цих міркувань необхідно розглянути особливості існуючої практики і дати їй оцінку, що вимагатиме порівнювання і співвідношення з перевіреними критеріями, які можуть бути запозичені лише з провідного досвіду. Тому насамперед необхідно розглянути конструктивну основу таких систем для того, щоб визначитись у головному: які завдання повинна вирішувати створювана національна земельно-реєстраційна система і що конкретно отримає держава в результаті впровадження такої системи.

Відомо, що у більшості розвинених країн земельно-реєстраційні системи, маючи багатоцільове призначення, вирішують одне основне завдання - гарантований захист прав власності на нерухомість шляхом внесення (запису) відповідних прав в реєстри, офіційного визнання зареєстрованих прав і їх юридичного захисту державою.

Важливо знати, що реєстрації підлягають не права "взагалі", а чітко визначені за сферою дії три основних типи прав: безпосереднє право власності, обтяжувальні і обмежувальні права.

Безпосереднє право власності - це право власності держави, територіальних громад і комун, юридичних і фізичних осіб на нерухомість та її об'єкти, включаючи: земельні ділянки, будівлі і квартири, інженерні інфраструктури, насадження тощо. Безпосереднє право власності підтверджується правоустановлюючими документами, в яких держава офіційно визначає право на власність за конкретними носіями цього права.

На основі зареєстрованих прав власності і можуть виникати додаткові правові відносини II і III типів, які регулюються системою обтяжувальних і обмежувальних прав.

Обтяжувальні права створюються в результаті укладання угод, договорів, зобов'язань, а також на підставі судових рішень. Найбільш характерними серед обтяжувальних прав є право сервітуту, а також право на забудову. Якщо, наприклад, власник нерухомості надав певній особі право на зведення споруди на власній земельній ділянці, його власність обтяжується наданим правом забудови, про що вноситься відповідний запис, тобто, реєструється обтяжувальне право забудови. Якщо частина нерухомості використовується іншою особою для транспортного сполучення на сервітутних засадах, тоді вся зареєстрована нерухомість обтяжується правом сервітуту.

IIIй тип прав, що підлягають реєстрації, - обмежувальні права, які створюються в результаті рішень органів влади, суду, нотаріату про обмеження власника розпоряджатися своїм майном. Обмежувальні права виникають із рішень означених органів про накладання арешту на майно, проведення слідства в результаті банкрутства власника. Обмеження у праві розпорядження своїм майном виникають також внаслідок його застави, в цьому випадку для підтвердження права розпорядження необхідна згода банку - іпотекоутримувача. Досить поширені обмежувальні права, які реєструються на нерухомість, що перебуває у спільній власності подружжя. Розпорядження цією власністю передбачає обов'язкову згоду обох членів подружжя.

Необхідно підкреслити, що реєстрація вищенаведених прав власності - обтяжень і обмежень, які охоплюють уЬі аспекти взаємовідносин між суб'єктами права в розвинених країнах, дозволяє державі реально урахувати і захистити права кожного, виступаючи гарантом цих прав. До цього слід додати, що захист прав власності і вірогідність змісту реєстрів в цих країнах стимулюють ефективність механізму майнових трансакцій і водночас поліпшують процес інвестиційної діяльності.

Знайомство з юридичним навантаженням сучасних земельно-реєстраційних систем, їх вплив на економіку і контрасти власної країни змушують до критичної оцінки вітчизняної практики реєстраційних робіт.

Відомо, що сьогодні в Україні реєстраційні роботи виконують:

1) виконавчі органи Рад народних депутатів в селах, районах, містах, які реєструють державні акти і договори на право власності і користування землею згідно з Земельним Кодексом України;

2) районні і міські управління Держкомзему України, які реєструють державні акти і договори на право власності і користування землею згідно з Указом Президента від 06.01.96 р. і Постановою Кабінету Міністрів від 07.08.96 р.;

3) районні, міські і обласні бюро технічної інвентаризації, які реєструють правоустановлюючі документи на будівлі, споруди та їх частини;

4)органи фонду державного майна, які реєструють договори купівлі-продажу при приватизації, а також правоустановлюючі документи про створення акціонерних товариств;

5) товарні біржі, які реєструють договори купівлі, продажу, обміну на будівлі, споруди та їх частини.

З наведеного переліку видно розпорошеність реєстраційної справи, дублювання її різними структурами і водночас відсутність єдиної регулюючої легітимної основи. За матеріалами експерта Л. Є. Трусової, "Права на землю і права на будівлі і споруди реєструються роздільно і різними органами, внаслідок чого для приватизації будівель і споруд та реєстрації відповідних документів необхідно звернутись як найменш до 6 підприємств і установ, для приватизації земельної ділянки - до 4-5, для приватизації квартир, оформлення права власності на гараж, садові будинки, дачі - до 3-4 підприємств і установ, для укладання договорів відчуження нерухомості їх кількість перевищує 6". [64]

Отже, доводиться констатувати, що існуюча реєстраційна практика за роки реформування земельних відносин не зазнала істотних змін і продовжує працювати на бюрократичний апарат численних структур, який залишився від попередніх часів. Ці структури не бажають визнавати домінуючу в світі концепцію нерухомості, в основі якої лежить неподільність земельної ділянки і її об'єктів, оскільки для них набагато вигідніше реєструвати в одній установі земельну ділянку, в іншій - розташовані на ній інженерні споруди.

Великої шкоди реєстраційному процесові в юридичному аспекті надають також традиційні уявлення про землю як про природний ресурс, що має певні технічні, економічні і екологічні характеристики, оскільки вони не дозволяють або заважають сприймати землю, в першу чергу, як об'єкт майнових відносин.

В зв'язку з цим в Україні продовжують надавати перевагу реєстрації технічно-економічних характеристик земельної ділянки, будівель і споруд, а правова реєстрація залишається фрагментарною, безсистемною і другорядною. Передбачена світовою практикою повномасштабна реєстрація усіх прав, які регулюють земельні відносини, у повному обсязі не забезпечується. Реєструються найчастіше правоустановлюючі документи (державні акти і договори на право власності і користування, договори купівлі-продажу тощо).

Реєстрація обтяжувальних і обмежувальних прав лише розпочинається. Про це свідчить окрема відомча документація, не затверджена Урядом (див., наприклад, введену в 1998 р. Держкомземом Поземельну Книгу).

Підсумовуючи цей огляд, необхідно підкреслити, що існуюча в Україні реєстраційна діяльність не забезпечує справжнього захисту прав власності, а отже є серйозною перешкодою для здійснення трансакцій земельної власності, заважає поліпшенню інвестицій і в цілому, гальмує економічні процеси.

39.3. Пошуки шляхів створення національної  земельно-реєстраційної системи

Невідкладна потреба у створенні власної земельно-реєстраційної системи виникла в Україні одразу після початку земельної реформи в 1991 p., і це питання, не знаходячи належної реалізації, продовжує загострюватися,

Однією із перших спроб до запозичення світового досвіду був "План впровадження земельної реєстраційної системи Торренса на Україні" [39], підготовлений на замовлення уряду України урядом Канади в 1993 р.

План передбачав впровадження в Україні земельно-реєстраційної системи, побудованої на принципах відомої системи Торренса (юридична система реєстрації титулів, див § 19). Цей план складався з детально розроблених етапів впровадження, містив організаційний механізм і кошторис. Реалізація плану повинна була починатись з введення реєстраційної системи в Косівському районі Івано-Франківської області, де були проведені необхідні підготовчі роботи, які мали позитивний резонанс.

Але слід відзначити, що цей план, використовуючи одну з найдосконаліших в світі систем охорони прав зареєстрованої земельної власності, не міг бути здійсненим в Україні з причин невідповідності суспільно-економічних умов і, в першу чергу, через відсутність необхідної законодавчої підтримки (план, зокрема, пропонував зміни до Конституції України, де відкидалась державна форма власності, що, зрозуміло, не могло бути прийнятним для депутатського корпусу Верховної Ради).

В 1995-96 pp. ідеї, що були започатковані вищезгаданим "Планом..." частково були реалізовані в рамках українсько-канадського пілот-проекту реєстрації земель, який здійснювався також в Косівському районі Івано-Франківської області.

М. Д. Черемшинський, оглядаючи пілот-проекти, пов'язані з реєстрацією нерухомості та прав на них, що здійснювались в Україні з 1995 p., відзначає, окрім українсько-канадського, два українсько-шведських – один пілот-проект в рамках програми TACiS за участю консорціуму компаній Швеції, Данії і Бельгії, а також два спільних укра'шсько-американських пілот-проекти [27].

Особливістю наведених пілот-проектів було відпрацювання в умовах заздалегідь вибраних населених пунктів України, механізмів реєстрації як самої нерухомості, так і прав на нерухомість.

Найбільш масштабним серед наведених пілот-проектів є TACiS, роботи в рамках якого розпочалися в 1996 р. і завершилися в 1999 р. Підводячи підсумки за два роки діяльності, керівник проекту Л. Карлссон підкреслив, що "головна наша мета розробити та впровадити прототип системи реєстрації прав на нерухомість, допоміжна - сприяти розвиткові ринку нерухомості в Україні" [62].

Важливо відзначити, що в Україні при підтримці проекту TACiS створено три реєстраційних офіси, відкрито два навчальних центри, окрім того, напрацювання проекту були ураховані при розробці законопроекту з питань реєстрації нерухомого майна.

Питання реєстрації земельної власності в Україні вивчались сформованою в 1996 р. за рішенням Кабінету Міністрів України робочою групою з розробки та впровадження Національної системи реєстрації прав власності на землю та інше нерухоме майно. Робоча група, переводячи це питання у практичну сферу, створила групу експертів з провідних фахівців ГУГККа, Держкомзему, Мін'юсту, Держкоммістобудування та інших відомств, причетних до реєстраційної справи. Група експертів за дорученням Робочої групи розглянула здобутки світового земельно-реєстраційного процесу і проаналізувала досвід пілот-проектів з реєстрації земель, що здійснювались в Україні. В результаті була розроблена Концепція створення Національної системи реєстрації прав на нерухомість та Пропозиції щодо її впровадження, у відповідності з якими Мін'юст підготував проект закону "Про державну реєстрацію прав на нерухоме майно".

Згідно з цією Концепцією реєстраційні роботи затверджуються в центральному органі управління системою реєстрації та в його регіональних і місцевих органах. Встановлюється певна процедура реєстрації прав на нерухомість, яка здійснюється після звернення до реєстраційного органу суб'єкта права або уповноважених осіб.

Передбачено, що обсяг зареєстрованої інформації зберігається у документах встановленої форми, які сукупно утворюють Єдиний державний реєстр прав на нерухоме майно.

Визначено, що Державний реєстр прав складається з текстової і картографічної частини. До текстової частини віднесені: а) відомості про власника;

Б) відомості про об'єкти нерухомості;

В) відомості про обтяження;

Г) відомості про обмеження.

Картографічна частина включає так звані індексні і реєстраційні карти, необхідні для просторової ідентифікації об'єктів нерухомості.

Слід підкреслити, що ця "Концепція", як і взагалі робота групи експертів, відбита у матеріалах Круглого столу від 7 жовтня 1997 р. [27], була найбільш помітним кроком на шляху до створення національної земельно-реєстраційної системи, але втілення цих розробок в національну конкретику ускладнюється ще не сформованим підґрунтям.

Відзначаючи, таким чином, неординарність ситуації на шляху перетворень, необхідно констатувати як факт певні напрямки пошуків у реформуванні вітчизняного земельного кадастру і створення власної земельно-реєстраційної системи, що відбулися внаслідок змін у земельних відносинах після 1991 р.

Прогресивні тенденції у вітчизняній кадастровій справі за цей час торкались переважним чином запозичення світового кадастрового досвіду, шляхом вивчення матеріалів найбільш досконалих земельно-реєстраційних систем, ознайомлення з цими системами на місцях під час відряджень до провідних країн, виконання спільних пілот-проектів по впровадженню систем реєстрації нерухомості і прав на цю нерухомість, організації спеціальних навчальних курсів за участю вітчизняних і закордонних фахівців та інші заходи.

Але докладені зусилля ще не отримали бажаних результатів і не мають необхідної віддачі. Ситуацію, що виникла найчастіше пояснюють тим, що в провідних країнах кадастри створювались впродовж тривалого періоду, віками, і тому нібито спішити не потрібно. Втім, це однобоке тлумачення відомого факту, яке служить ширмою для політики зволікань, "тупцювання на місці" і відвертого небажання прискорювати рух економічних і організаційно-структурних перетворень у будь-яких сферах.

В складних нестандартних умовах перехідного періоду, коли інерція окремих верств суспільства ще перешкоджає утворенню необхідного легітимного підґрунтя, набагато зростає роль виконавчих структур, їх керівного складу. Здатність реагувати на вимоги часу, приймати адекватні визначальні рішення, яка завжди була передумовою необхідних перетворень, особливо потрібна на зламах курсу, при формуванні нових принципів і підходів. І цю обставину повинен добре усвідомити сьогоднішній студент - невдовзі фахівець і керівник, який би, обіймаючи посаду, не просто тримався за місце, а ефективно працював на розвиток і удосконалення своєї справи.