Історичні витоки земельного кадастру на території України

§ 4. Історичні витоки земельного кадастру на території України

Є підстави вважати, що перші описи сільськогосподарських земель були започатковані в Україні ще до нашої ери на її півдні, біля Понту Евксинського (стародавня назва Чорного моря) в районі Ольвії, Херсонесу, Пантикапеї та інших місцях. Розташовані вдало як з географічної точки зору, так і з огляду на природні умови, землі українського узбережжя Чорного моря приваблювали багатьох мореплавців-мандрівників. Першими колоністами тут оселились стародавні греки, потім громадяни Великого Риму, за ними візантійці і останніми генуезці. Впродовж сторіч на цих землях існувало добре налагоджене господарство, пов'язане з обробкою земель, вирощуванням хліба, виноробством тощо. На ті часи в Римській імперії діяв досить розвинений земельний кадастр, згідно з яким реєструвались землеволодіння і виконувалась таксація (від латинського taxatio - оцінка) земель, яка характеризувала їх площу, якість, спосіб господарювання, прибутковість тощо. Римські можновладці добре розуміли важливість повноцінного вивчення земель для економічного розвитку держави. Найбільш яскравий приклад у цьому відношенні продемонстрував імператор Август, який започаткував більш точні виміри, а також кадастрові оцінки землеволодінь, що дало змогу вдвічі збільшити надходження до державної скарбниці. І хоч не збереглося прямих свідчень про кадастрові роботи в чорноморських колоніях Риму, немає сумніву, що могутній вплив метрополії примушував колоністів впроваджувати на нових землях вже відпрацьовані в державі технології, в тому числі й методику римського кадастру.

На жаль, технологічна спадщина Риму мало застосовувалась сусідніми народами через непідготовленість, низький рівень освіченості тощо. Письмові пам'ятки Київської Русі, незважаючи на тісні зв'язки з Візантією, виглядають дуже скромно з точки зору кадастрового навантаження. В літописах і уставних грамотах князів детально описується нерухоме майно, в т. ч. рілля, луки, пасовиська, ліси і т. д., але майже ніяк не описувалась їх якість. Ці документи були підставою для обкладання підлеглих даниною, податками або для виконання інших повинностей. Після поневолення Київської Русі монголами неодноразові переписи київських земель проводились з єдиною метою: як найбільшого вилучення з підкорених обов'язкової данини-ханського ясиря.

Від XIII до XVIII ст. на українських землях не існувало тривалої стійкої державної влади. Від монгольських ханів вона переходила до литовських князів, а потім до польських королів. Недовгі роки самостійного врядування за часів козацької держави Б. Хмельницького і гетьмана-будівничого І. Мазепи змінюються владою московських царів. В цей період української історії, за винятком лічених років, різко загальмовується розвиток господарської діяльності, а особливо таких її напрямків, які вимагали довгострокового спостереження, тривалого накопичення і аналізу даних в умовах стабільності і порядку. Описи і обліки земель були явно недосконалими, вони носили, так би мовити, дуже легеньке кадастрове забарвлення.

Між тим, у козацькій державі XVI-XVH століть, незважаючи на величезні земельні простори, на перший погляд, ніким не міряні і не лічені, облік земель існував. Усі землі, на яких перебували сімейні козаки з господарством і постійно проживали там у мирний період, були на обліку у козачої старшини. Про це свідчать численні приклади досить швидкої козацької мобілізації під час ворожих нападів, коли посланці із Запоріжжя діставалися до найпотаємніших хуторів. Звичайно, облік цей мав дуже умовний характер, але те, що він існував, те що відомості про ці землі перебували у полі зору козачої старшини і генерального писаря, є історичним фактом.

Після гетьмана І. Мазепи лівобережна Україна, а пізніше значна частина Правобережжя повністю підпорядковуються північному сусідові. На ті часи в Московській державі існувала так звана посопша система оподаткування, тобто податком обкладалася умовна одиниця кількості землі соха. Посошна система оподаткування співіснувала з так званою помісною системою наділення земель, суть якої полягала в тому, що держава за "государеву" службу розраховувалась з певною кількістю людей земельними наділами - помістями. Від цього способу розрахунку утворилась назва державного закладу - Помісного наказу, який скеровував облік і опис земель у державі через своїх чиновників-писців. Писці описували державні землі, помістя з обмеженими правами приватної власності, а також землеволодіння, які успадковувались - вотчини, повноправну приватну власність в спеціальних документах - Писцевих книгах. В описах враховувались сільськогосподарські угіддя: рілля, луки, пасовиська, ліси, а також якість земель, що мало важливе значення при виділенні земель під помістя. Згідно з писцевим наказом 1622 р. наділяти слід було доброю землею, якщо ж землі визначались як середні за якістю, наділ збільшували на 25%, при поганих - відповідно на 50%, такий чином, кількість землі залежала від її якості. Писцеві книги були підставою для обкладання податками, а також, мали юридичний характер при купівлі-продажу, спадкоємництві і т. п.

Писцеві книги як діючі кадастрові документи проіснували більше двох сотень років, накопичили велику кількість цінної інформації і були помітним досягненням Російської держави. Але при порівнюванні з аналогічними документами тих же часів, які були створені в багатьох країнах Європи, вони значно поступалися якістю, насамперед через низький рівень вимірювань.

В умовах обмеженості території і досить великої кількості мас населення, в західноєвропейських країнах земля як основне джерело прибутку набувала більшої цінності, відповідно удосконалювались методи її вивчення. В XVII сторіччі набувають широкого розповсюдження інструментальні методи зйомки землеволодінь, складаються реєстри землевласників з точним визначенням площ і змістовними характеристиками земель Уваги заслуговує заснований у XVII ст. в шотландському місті Еденбурзі так званий реєстр Сессінса, який вже тривалий час використовується для реєстрації земельної власності [32].

В 1714 році Петро І об'єднав дві форми землеволодінь - вотчинну та помісну, і замість поземельної (посопшої) податі впровадив подушне оподаткування, яке не пов'язувалось з якістю земель. Писцеві книги втрачають своє значення, в Росії починають проводити загальні переписи, ревізії населення. Одночасно посилюються роботи по розмежовуванню земель. Розмежовуванню підлягали державні землі, а також приватні землеволодіння, які реєструвалися у спеціальних межувальних книгах зі складанням планів і експлікацією угідь. Кількісний облік земель значно поліпшувався, у вимірюваннях поширювалось застосування геодезичних приладів. Але якісна оцінка земель не цікавила державу впродовж тривалого часу, майже до середини XIX сторіччя.

У другій половині XVIII сторіччя після розподілу Польщі західні українські землі відійшли до Австрійської імперії, під юрисдикцією якої складаються перші земельні кадастри: Іосифінський (1785 р.) і Галицький (провізориум) тимчасовий (1817 p.). Галицький кадастр, незважаючи на тимчасовий характер, діяв тривалий час. У зв'язку з введенням в Австро-Угорщині для всіх її провінцій єдиної системи кадастру, в 1869 р. він був переглянутий, після цього з незначними змінами [ЗО] діяв до розпаду Австро-Угорщини в 1918 р. Методика австрійського кадастру спиралась на точну геодезичну основу у вигляді мереж тріангуляції по всій країні і забезпечувалась мензульними топографічними зйомками крупного масштабу (1:2880; 1:1440) в залежності від цінності ґрунтів. Землі оцінювались за десятьма видами угідь, якість орних земель складала вісім класів. В основу їх оцінки закладались показники чистого доходу. Оцінювальні роботи виконувались офіційною комісією, яка на місці детально описувала земельний об'єкт кадастрової оцінки, його природні умови, інфраструктуру, наслідки господарювання, визначала чистий дохід з урахуванням даних за 15 років. Одержані відомості заносили до реєстру ділянок - парацел, на основі яких нотаріально складались реєстри землевласників. В архівах Галичини збереглись численні документи цього кадастру, рівень виконання яких заслуговує не тільки на історичну увагу, але й становить технічну цінність для сьогодення.

На східних і центральних українських землях існувала з XVIII сторіччя, як і в усій Російській імперії, система подушної податі, яка в умовах творення нових капіталістичних відносин гальмувала процес економічного розвитку країни. Це вимагало, за тодішнім висловом, "перевести оброк з душі на землю". В 1837 р. в Росії було створено Міністерство державного майна, яке задекларувало вирівняти податки з селян відповідно до прибутковості земель. В 1842 році були розгорнуті широкомасштабні кадастрові роботи, які охопили 24 губернії, але раптово припинились в 1856 році, не будучи доведеними до кінця. Як з'ясувалося, методика цього кадастру була недосконалою. Головними її недоліками була відсутність наукової оцінки ґрунтів, а також недостатньо врахована динаміка цін на сільськогосподарську продукцію. В результаті задеклароване вирівнювання грошових зборів не відбулось, а ситуація у ряді регіонів, навпаки, різко ускладнювалась. Так, наприклад, мешканці Курської губернії у порівнянні з сусідньою Воронезькою за результатами цього кадастру повинні були сплачувати вдвічі більший податок, що явно свідчило про неякісність кадастрової оцінки земель. Цей та інші факти суттєво знижували результати робіт.

В 1859 р. була розроблена більш досконала методика, відповідно до якої Міністерство державного майна ще деякий час скеровувало кадастрові роботи, але з 1866 р. їх централізоване проведення припинялось і перейшло до земств.

Бурхливий розвиток економіки в другій половині XIX ст., вихід сільськогосподарської продукції, насамперед української, на світовий ринок, обумовили невпинне зростання моніторингу земельної власності, а це, в свою чергу, вимагало нової організації земельно-оцінювальних робіт на серйозній науковій основі. Істотним недоліком на цей момент був той факт, що ґрунтознавство ще не відпрацювало чіткого поняття про ґрунт. В усіх попередніх кадастрах застосовували господарсько-статистичні методи, тобто порівнювали між собою різні ґрунти в межах прийнятої класифікації за показниками врожайності основних сільськогосподарських культур, рівень же впливу вирішального фактору - природних властивостей ґрунту на врожайність не мав механізму визначення.

Позитивні зрушення у цьому напрямку пов'язані з дослідженнями видатного ґрунтознавця В. В. Докучаєва, який поклав початок новому етапу в земельно-оцінювальних роботах. Він запропонував так званий природньо - історичний метод оцінки ґрунтів, а потім на цій основі виконання детальних економічних обстежень. Метод В. В. Докучаєва, маючи певні недоліки, був найбільш науково обґрунтованим, результати його досліджень зберегли свою цінність до нашого часу.

Полтавське земство першим в Україні в 1888 р. в землеоцінних роботах застосувало природньо - історичний метод, запросивши для його впровадження самого автора. Іншими земствами широко розгорталися землеоцінювальні роботи в Харківській, Катеринославській, Таврійській, Херсонській та інших губерніях. Незважаючи на урядові циркуляри про єдині засади земельно-оцінювальних робіт, земські кадастри базувалися на значних відмінностях. Не існувало єдиного розподілу сільськогосподарських угідь, в тл. й орних земель, природно-історична методика межувалася з господарсько-статистичною, статистична оцінка інколи підмінювалась недосконалим опитуванням.

Але матеріали земських кадастрів кінця XIX - початку XX ст., обслуговуючи конкурентоспроможне сільське господарство, продукція якого домінувала на світовому ринку, мали величезну цінність. За своїм якісним науковим рівнем в дослідженні питань ґрунтознавства, в розробці прийомів земельно-оцінювальних робіт, земський кадастр перевищував західні кадастри того часу, поступаючись перед ними тільки в питаннях кількісного обліку, який спирався на вкрай недосконалу планову основу застарілих результатів межувань.

В 1917 році приватна власність на землю була скасована. В Радянському Союзі офіційно запанувала думка про те, що земельний кадастр ставить перед собою "вузькофіскальні" цілі, тобто пов'язані з неприйнятним для нового соціалістичного ладу оподаткуванням земель. Сам термін "кадастр" в офіційних джерелах не вживався десятками років. Основна складова частина кадастру - земельно-оцінювальні роботи надовго припинили своє існування. Але повністю відмовитися від земельно-кадастрових робіт не дозволяли економічні обставини. Дня планування соціалістичного господарства необхідно було налагодити обліки земель. Функції земельного кадастру в галузі реєстрації і обліку земель були перекладені на органи землевпорядкування, які здійснювали відведення земель у користування колгоспам, радгоспам та іншим підприємствам, а також незначних за розмірами земельних ділянок громадянам.

Слід зазначити, що земля після колективізації була позбавлена справжнього господаря і поступово занепадала. Могутнє дореволюційне сільське господарство на кінець ери Сталіна перебувало на межі економічної кризи. Таке становище не могло не турбувати провідних вчених і фахівців країни.

Першочерговою умовою поліпшення ситуації вони вважали повноцінне вивчення природного стану земель, їх якісну оцінку. З цією метою в Україні з середини 50-х років розгорнулись широкомасштабні ґрунтові дослідження. На їх основі інститутом Укрземпроект були складені харти фунтів і типи сільськогосподарських земель. Таким чином, були створені необхідні умови для пробного кадастру, який для набуття виробничого досвіду був проведений на початку 60-х років в господарствах п'яти заздалегідь вибраних районів Київської та інших областей України [46] і отримав позитивний резонанс серед фахівців.

Незважаючи на численні свідчення актуальності питань кадастру, офіційне введення урядом СРСР державного земельного кадастру відбулось лише 10 червня 1977 p., відповідно в УРСР - 29 липня 1977 р. Але кардинальних зрушень в системі господарювання не сталося, оскільки земля як була, так і залишилась "всенародною", тобто нічиєю. Як наслідок цього, на початок 90-х років в Україні фактично не існувало ні банку земельних даних, ні відповідних реєстрів. Значні в минулому надбання вітчизняних земських кадастрів, на жаль, не можуть бути порівняні з відповідними аналогами за увесь радянський період.