Аспекти керованої кадастрової реформи в Україні

§ 40. Аспекти керованої кадастрової реформи в Україні

Світові кадастрові системи, створюючи банки земельних даних, використовують їх з багатоцільовим призначенням, але фактично уся інформація служить єдиній меті - високоефективному управлінню земельними ресурсами.

На жаль, в Україні, найцінніше багатство - земля використовується вкрай неефективно, і економічна криза поглиблюється, що вимагає термінового поліпшення процесу управління земельними ресурсами і невідкладної кадастрової реформи.

Найбільшу координаційну роботу відносно реформування кадастрових систем проводить Міжнародна Федерація геодезистів (FIG), яка після 1990 р. серйозну увагу приділяє країнам з колишньою адміністративною економікою. До XXI конгресу, який відбувся в Брайтоні (Велика Британія), фахівці FIG опрацювали величезну кількість матеріалу, одні аспекти якого висвітлювали питання удосконалення розвинених кадастрових технологій, інші - проблеми реформування кадастрів країн з перехідною економікою. Але інформація щодо різних регіонів об'єднувалась домінуючою темою - темою поліпшення земельного менеджменту, процес якого в провідних країнах поступово набуває все досконаліших форм, а подекуди все ще залишається під впливом інерції планової економіки.

Аналіз матеріалів XXI конгресу FIG [67], [68], [71] дозволяє чітко визначити, чого саме слід очікувати від керованого реформування існуючих кадастрових систем в країнах з перехідною економікою. Окрім того, цей аналіз з урахуванням національних реалій глибоко прихованого потенціалу земель України, дозволяє зробити висновок про те, що подолання кризових явищ в нашій державі безпосередньо вимагає докорінних перетворень в сфері управління землями.

При цьому основним інструментом перетворень в сфері управління повинна стати керована кадастрова реформа, спрямована на досягнення заздалегідь визначених, конкретних результатів.

Реалізація цього процесу, див. мал. 10.1, уявляється за такою схемою: криза в економіці вимагає докорінних перетворень в сфері управління земельними ресурсами; в свою чергу, поліпшення земельного менеджменту неможливе без здійснення керованої реформи, яка повинна забезпечити досягнення кількох вихідних базових умов, від яких і залежить успіх усієї справи. З'ясуємо сутність цих умов.

Інтеграція в міжнародні структури передбачає впровадження в вітчизняну систему кадастру міжнародних стандартів сучасних кадастрових технологій, ширше використання провідного досвіду з залученням до співпраці закордонних фахівців; участь у розробці міжнародних скоординованих програм взаємодії з питань збалансованого використання природних ресурсів і культурного середовища.

Внутрішня злагода І Стабільність означають зняття в державі соціальної напруги за рахунок досягнення більшої справедливості у перерозподілі земель, які раніше перебували у державній власності, а потім були поділені в основному між державними і колективними сільськогосподарськими підприємствами. Адже той факт, що після 7 років земельної реформи українським громадянам було передано у приватну власність всього лише близько п'яти відсотків земель від усієї площі земельного фонду держави, навряд чи може задовольнити потреби численних мас населення.

В плані політичної і соціальної справедливості заслуговують на увагу міркування Tommy Sterberg [71], який вважає необхідним з цією метою створення в державі кращих, більш захищених умов землекористування для орендарів, етнічних меншин, а також, що цікаво відзначити, для жінок і осіб, які незаконно заселили територію.

Захист прав земельної власності і землекористування насамперед вимагає від держави здійснення відповідної земельної політики, здатної Повернути втрачену повагу до земельної власності І гарантувати її безпеку. Єдиним шляхом впровадження цієї політики є розробка ефективної системи земельного законодавства, спрямованої не стільки на зовнішні декларації типу рівноправності трьох форм власності, скільки на дійсне прискорення руху приватизаційних процесів і забезпечення реального захисту власності фермера, орендаря, громадянина, юридичної та фізичної особи.

Захист прав земельної власності передбачає обов'язкову реєстрацію цієї власності шляхом заснування спеціальних реєстрів прав на нерухомість, технічної документації на нерухомість та інших. При цьому держава повинна виступати гарантом змісту заснованих нею реєстрів. Окрім того, покращення системи прав земельної власності позитивно впливає на зменшення кількості непорозумінь з межами і розгляд справ з земельних суперечок в судах, підвищує інвестиції для економічного розвитку, поліпшує впевненість кредиторів у доцільності кредитування.

Сприяння ринкові земель слід розглядати як центральну головну умову реформування кадастрової системи, яка є визначальною у подоланні економічної кризи держави. Це доводять дослідження багатьох фахівців, зокрема, David Harris і Nick Land [67] наводять дані про те, що земля є принциповим джерелом багатства нації, яке становить від "половини до трьох четвертих сукупного національного надбання". Вони підкреслюють три ключові моменти, на яких тримається увесь комерційний ринок земель: застава нерухомості; оцінка нерухомості і складання документації про передачу нерухомості.

В багатьох країнах Заходу існує високорозвинений інститут застави земельної власності, який дозволяє велику частину цієї власності реалізувати шляхом отримання кредиту під заставу землі. Для наших умов перехідної економіки заснування принципу застави землі теж є ефективним способом отримання грошей для економічного розвитку. Але впровадження інституту застави вимагатиме надійних законодавчих гарантій з боку держави для повернення грошей кредиторами у випадку порушення умов застави. Слід зазначити, що кредитування під заставу землі, а також процеси оподаткування і визначення різних видів ціни за землю, вимагають ви-сокопрофесійної оцінки земельної власності, яка повинна базуватись насамперед на ринкових цінах, а вже потім на теоретичних розрахунках за вже існуючою методикою грошової оцінки землі.

Характерною властивістю країн з ринковою економікою є розвинений моніторинг земельної власності. За даними попереднього джерела у Великій Британії "зміна власників нерухомості в середньому трапляється кожні сім років". Для України з її 21 млн. землевласників і землекористувачів і з ще більшою кількістю об'єктів нерухомості подібна активність означала б у кожному році багатомільйонну кількість транзакцій нерухомості. Але подібний рівень активності уявляється поки що гіпотетичним, оскільки для свого забезпечення він вимагатиме впровадження в державі:

- ретельно опрацьованого земельного законодавства, спрямованого на сприяння і обслуговування ринку земель;

- трьохстороннього налагодженого співробітництва між землевласниками, державною реєстраційною службою і обслуговуючою посередницькою інфраструктурою, включаючи експертів з оцінки нерухомості, юристів, кредиторів;

- обов'язкової, чіткої і однозначної реєстрації прав на нерухомість і передачі цих прав.

Важливу статтю поповнення державного бюджету складають податки за землю, але ці надходження повинні бути достатньо обґрунтовані. Адже відомий класичний приклад різкого збільшення надходжень до бюджету, який мав місце за часів Римської імперії і який став можливим лише завдяки більш справедливій політиці оподаткування, заслуговує на увагу і в наші дні. Тому існуюча система визначення розміру податку за землю не повинна базуватися лише на розмірах земельної площі, але також ураховувати й інші показники: якість землі, розташування, споруди і обладнання тощо.

Серед напрямків поліпшення земельного менеджменту особливу вагу займають питання оптимізації режимів землекористування, які повинні охоплювати організацію використання земель в межах усієї держави шляхом планування територіально-просторового устрою земель в містах і сільських місцевостях. Територіально-просторове планування як дійовий важіль майбутніх державних програм оптимізації режимів землекористування в останній час набуває все більшої актуальності. Цій темі присвячуються і вітчизняні дослідження, зокрема робота A. M. Третяка "Управління земельними ресурсами та реєстрація земель в Україні", Київ, 1998 p., яка обґрунтовує деякі питання реформування існуючої системи. Втім слід зазначити, що застосування землевпорядних заходів такого рівня через свою масштабність і далекосяжні наслідки вимагатиме ще дуже значних зусиль і творчих пошуків, оскільки надбання минулої практики організації земель мало прийнятне в нових умовах.

Паралельно з дослідженнями оптимального режиму сучасного землекористування система реформованого кадастру повинна відігравати все активнішу функцію захисту природного і культурного середовища. Глобальне поширення екологічної загрози вимагає невідкладної розробки програм очищення землі, води і повітря від основних видів забруднення: радіонуклідами, токсичними хімічними речовинами і важкими металами, які руйнують здоров'я людини. Але питання належного врахування факторів екологічної загрози і висвітлення їх кадастровими засобами у більшості своїй лише порівняно недавно потрапили до поля зору науковців і тому вимагають окремого напрямку в дослідженнях, див. § 41 (підрозділ 41.3).