Роль реєстрації земель, її суспільно-історичні аспекти

Глава VРЕЄСТРАЦІЯ ЗЕМЕЛЬ

§20. Роль реєстрації земель, її суспільно-історичні аспекти

20.1. Сутність і становлення земельно-реестраційних робіт

Технічні терміни «реєстрація» або «реєстр» лежать біля самого витоку специфічного комплексу дій і заходів по всебічному вивченню правового, природного і господарського стану земель, навертаючи їх до русла єдиного кадастрового процесу. Саме слово «cadastre», перекладаючись з французької, як реєстр або список, підкреслює глибинну сутність реєстрації, як незмінну, традиційну основу всієї кадастрової справи. А це означає, що висвітлення будь-якої земельної одиниці з будь-якої земельної структури кадастровими способами починається з її обов'язкової реєстрації. Земельній реєстрації підлягають усі земельні ділянки, включаючи: окремі земельні площі, наділи, масиви, території, а також їх частини, які перебувають у окремому правовому підпорядкуванні.

Основними одиницями земельної реєстрації за часів державної монополії на землю були землекористування. Після проголошення різних форм власності утворилися землеволодіння, які можуть бути державними, колективними і приватними і які поступово стають поширеною земельною реєструвальною одиницею. Якщо земельну ділянку повністю або частково падають у постійне або тимчасове користування, реєструють іншу земельну одиницю - землекористування. Якщо земельна ділянка надається на умовах довгострокової або короткострокової оренди, реєструють ще одну земельну одиницю - землекористування на умовах оренди.

Реєстрація земельної одиниці у буквальному розумінні означає письмовий запис про неї до державних реєструвальних документів: Книг запису державних актів на право власності або користування на землю і Книг реєстрації договорів на право тимчасового користування землею (в тому числі на умовах оренди). Цей запис містить відомості про власника, користувача або орендаря, його правове відношення до наданої земельної ділянки, площу цієї ділянки, її призначення і характер використання землі. Важливість цього запису полягає насамперед у фактичному свідченні існуючого правового відношення до зареєстрованої земельної одиниці з боку конкретної особи - власника, користувача або орендаря, тобто у його юридичній силі. Запис у Книзі реєстрації, засвідчуючи законність володіння або користування цією землею, з юридичною охоронною основою конкретного землеволодіння або землекористування.

Підставою для реєстрування будь-якої земельної одиниці, незалежно від її адміністративного підпорядкування, є документи єдиного для держави зразка, серед яких: Державний акт на право приватної власності на землю, Державний акт на право колективної власності на землю, Державний акт на право постійного користування землею громадянами і організаціями (окремо дві різні форми), а також Договори на право тимчасового користування землею (в тому числі на умовах оренди).

Реєстраційні земельні записи, маючи юридичний характер, дозволяють, також проконтролювати характер використання земельних ресурсів та їх відповідність цільовому призначенню і на цій основі забезпечити визначений режим утримання земель в державі.

Таким чином, з сучасної точки зору земельні реєструвальні роботи є легітимною основою, через яку держава, з одного боку, виступає гарантом права власності на землю, з другого боку, здійснює контроль за використанням свого стратегічного земельного потенціалу.

Отже, у сучасному розумінні земельні реєструвальні роботи є невід'ємною, звичною і достатньо визначеною частиною земельного кадастру, посідаючи в ньому належне їм місце. Але це місце виникло не одразу, воно сформувалось за тривалий історичний період, впродовж якого утворювалась і формувалась юридична функція земельного кадастру.

Історична особливість становлення і розвитку земельних реєструвальних робіт полягає в тому, що вони завжди торкалися людини з дуже вразливого боку, з боку визнання її права на власну частину життєвого простору - більшу або меншу ділянку землі. Визнання цього права надавало людині відчуття впевненості, гідності і відповідне визнання суспільства, ніколи не залишаючи її байдужою, у той чи інший спосіб впливаючи на умови її повсякденного існування.

Через непорозуміння з землями, їх приналежністю, розташуванням, способом використання і т. п., відомі численні приклади тривалих війн, збройних нападів і сутичок між людьми і країнами. Аналізуючи причини непорозумінь, неважко дійти до висновку, що всі вони пояснюються лише одним - недосконалістю регулюючого механізму у відносинах між людьми і країнами, тобто неякісною правовою основою. Цей факт незаперечне доводить, що лише па правове підґрунтя повинна спиратися людина у своїй практичній діяльності, і в першу чергу це стосується сфери земельних відносин.

Відомо, що держава, спираючись на реєстрацію земель, завжди використовувала її як правову підставу для стягнення земельного податку, через цю обставину земельний кадастр відправляє свою найвідомішу фіскальну функцію від найдавніших часів. В умовах несформованого ринку земель фіскальне призначення земельної о кадастру тривалий час цілком задовольняло запити суспільства.

Але також відомо, що паралельно з основною місією реєструвальні записи фіскального кадастру використовували як вирішальний доказ для уладнання непорозумінь у земельних суперечках або як вірогідне свідчення приналежності земель при успадкуванні, заставах і інших аналогічних випадках. У такий спосіб, реєстр земель, висвітлюючи вірогідні відомості про земельні ділянки, отримує додаткове правове навантаження, спрямоване на реальний захист прав землевласників. Зростання моніторингу земельної власності наприкінці XIX і в XX сторіччях, значно посилює захисну функцію земельного кадастру, прискорюється розробка земельної законодавчої бази. В багатьох розвинених країнах застосування земельного кадастру не обмежується своїм чисто фіскальним призначенням, перевага надається юридичній захисній функції. В цих країнах через систему земельної реєстрації держава гарантує недоторканість прав на земельну власність, рішенням її офіційних земельних служб надається юридична сила.

Захищаючи право людини на земельну власність і її право на справедливий податок за цю власність, реєстрація земель спрацьовує як механізм правового регулювання і впорядкування земельних відносин, будучи надбанням суспільства і ознакою рівня його цивілізованості.

Між тим, розвиток суспільства в умовах сучасного дефіциту земельних ресурсів, навантажує земельний кадастр додатковим завданням, яке, носячи глобальний характер, є найактуальнішим для всього людства. Справа в тому, що потенціал земельнокадастрової інформації і в першу чергу її реєструвальних документів, маючи чітку просторову визначеність, дозволяє здійснювати управління земельними ресурсами, у найефективніший спосіб. Таке управління передбачає обґрунтоване використання просторового базису, збалансовуючи запити сьогодення з прийнятною перспективою майбутнього.

На необхідність управління використанням земельних ресурсів звертали увагу найвидатніші вчені у різні часи, але переважаючі екстенсивні тенденції у розвитку сільського господарства багатьох країн, наявність значних неосвоєних територій, цілинних земель та перелогів, зводили нанівець опрацювання цих питань і тільки наприкінці XX століття глобальний дефіцит ресурсів особливо гостро висвітлив що проблему.

Підсумовуючи, відзначимо, що функціональне навантаження на реєструвальні роботи в земельному кадастрі зростало у відповідності до розвитку суспільства. Зростало також і коло питань, які висвітлювалися земельним кадастром. Якщо на початку в описах земель переважали досить обмежені відомості, то поступово інформація про землі наповнювалась більш конкретним і детальним змістом, зростав її загальний обсяг. Розвиток геодезичного приладобудування забезпечив більш точні просторові виміри і визначення, на їх основі складались кадастрові документи, плани і карти. Розвиток ґрунтознавства і економічних теорій дозволив оцінювати природній і господарський стан земель.

Але найбільшого впливу система земельного кадастру зазнала з появою комерційного ринку земель, коли у провідних країнах розпочали нову практику реєстрації юридичних прав на землю. Для забезпечення такої реєстрації необхідно було з особливою увагою опрацювати величезну кількість питань правового статусу земель, розробити принципово нові поняття і визначення у земельному законодавстві.

Відтоді минуло вже більше ста років, але унікальний досвід цього періоду заслуговує на ретельне вивчення і в нашій країні, де тільки починається процес формування ринку земель і створюються певні законодавчі напрацювання. Для належної їх оцінки необхідно взяти до уваги ті особливості розвитку вихідної реєстраційної основи, які сформувалися під впливом національної специфіки країн.

20.2. Рееструвальні підвалини сучасного кадастрового і земельно-реєстраційного процесу

Як вже підкреслювалось в підрозділі 20.1, реєстрація земель, означаючи в буквальному розумінні певну систему земельних записів, започатковує незмінну визначальну основу усієї кадастрової справи. Звідси і традиційне для нас сприймання реєстрації земель, як обов'язкової складової частини земельного кадастру. Про це свідчить положення про державний земельний кадастр, що міститься в Земельному кодексі України, та інші офіційні документи.

Але розглядаючи сферу реєстрації земель в межах земельно-кадастрового процесу, належить знати, що ця сфера через свою специфіку заслуговує на власне, окремо визначене існування. Тому в сучасному світі, де ефективна реєстрація земель забезпечує не менш ефективне використання їх потенціалу, все більшої ваги набувають питання національних земельно-реєстраційних систем. Тому провідні фахівці, досліджуючи особливості світового кадастрового процесу, що склався наприкінці XX ст., знаходять все більше підстав для автономного розгляду саме земельно-реєстраційних систем. В цьому переконують численні свідчення, включаючи: аналітично-оглядову працю Герхарда Ларсена про світові земельно-реєстраційні і кадастрові системи [22], матеріали конгресів FIG [36] [71] та інші джерела [66].

Отже, кадастрові і земельно-реєстраційні системи мають певні відмінності, але в чому вони? Для відповіді на поставлене запитання необхідно повернутись до історії використання перших земельно-реєстраційних записів, документів і характеристик, які суспільство традиційно навантажувало двома основними функціями, що, переплітаючись між собою, в національних умовах країн знайшли два різних шляхи розвитку.

Першою, добре відомою функцією було використання земельно-реєстраційнйх матеріалів для стягнення земельного податку. Друга, менше поширена, але не менш важлива функція полягала у використанні цих же матеріалів, переважним чином для захисту прав землевласника на зареєстровану земельну власність.

Оскільки держава була зацікавлена в систематичному, повному і справедливому стягненні податків, основою фіскальних земельно-реєструвальних записів, за своєю суттю, був перелік земель, яким керувалися при обкладанні податками і який в Стародавньому Римі латинською мовою називався "capitasram". Від цієї назви простежуються витоки французького слова "cagastre", яке в XIX ст. стало синонімом найбільш розвиненої кадастрової системи, що водночас втілювала найбільш досконалий механізм оподаткування.

Наполеон І, впроваджуючи цю систему в 1807 p., визначив, що кадастрова інформація повинна спиратись на єдину картографічну основу, отриману в результаті топографічних кадастрових зйомок в межах усієї країни. Він також накреслив основні положення французького кадастру [65], які коротко зводяться до того, що земельно-кадастрова інформація по кожній земельній ділянці - парцелі повинна містити дані про:

1)  її унікальне кодове позначення;

2)характеристику родючості ґрунтів;

3)продуктивну спроможність;

4)приналежність конкретному власникові;

5)прибутковість;

6)ця інформація повинна служити основою для визначення розміру і стягнення податку.

Поширюючись на всю територію держави і зв'язуючи воєдино просторово-топографічні і внутрішньо-економічні характеристики парцел, система французького кадастру дозволяла суттєво підвищити ефективність оподаткування і через це була достатньо привабливою для більшості європейських країн.

Таким чином, головною ознакою класичної кадастрової системи є її традиційна спрямованість на централізоване вилучення державою земельного податку і відповідне наповнення обов'язковою інформацією про ідентифіковане місцеположення земельної ділянки, її оцінюючі характеристики, землевласників та деякою іншою.

Але функція оподаткування, визначивши саму назву "кадастр" і конкретну спрямованість традиційних кадастрових систем, в своїх витоках спирається на єдину первісну інформаційну основу, яка в ряді країн, через національні особливості не призначалася для обкладання податками, а слугувала для визначення і підтримання прав на землю. Тому така інформація, відповідним чином зібрана і записана в реєструвальних документах, по суті, не могла вважатися кадастровою, тому, за переконанням фахівців, вона спричинилася до утворення не кадастрових, а інших, відмінних за призначенням зібрань задокументованих записів, що отримали назву реєстраційних систем. При цьому, Г. Ларсон використовує для назви такої системи термін "(legal) land register" [22], тобто юридичний або законний земельний реєстр.

Юридичні земельні реєстри широко використовувались у Великій Британії і інших англомовних країнах для реєстрації існуючих прав на земельну власність і операції з нею, саме вони сукупно з кадастровими лежать в основі нинішнього, розповсюдженого у світі поняття земельно-реєстраційні системи.

Реєстраційні земельці записи в англомовних країнах виникли із потреби захисту земельної власності, а також для підтвердження факту передачі земельної власності від одного власника до іншого, шляхом повідомлення або оголошення про це, виконанням реєстраційного запису. Шлях письмового оголошення про факт зміни власника перед іншими особами був єдиним найдавнішим засобом, що певною мірою обґрунтовував, пояснював і у такий спосіб захищав законність операції з землею, що відбулася. (У давні часи, коли ще не існувало письменності, повідомлення здійснювалось усно, у присутності запрошених для цієї акції свідків).

Таким чином, в юридичних земельних реєстрах фіксувались транзакції з землею і створювалась система, яка згодом отримала назву "deeds registration" - реєстрації здійснених операцій. При цьому слід зазначити, що існують тлумачення системи "deeds registration" як системи "реєстрації документів" [49], що сприймається досить невизначено. В зв'язку з цим акцентуємо увагу, що англійське "deed" означає, насамперед, "дію", або "факт" і лише останнім юридичним варіантом перекладу вважається слово "документ". Отже, "deeds registration" означає реєстрацію операцій (транзакцій) з землею, що відбулися на підставі відповідних документів.

Продовжуючи розгляд становлення і розпитку юридичного напрямку в земельно-реєстраційних роботах, необхідно зазначити, що свідчення про здійснену земельну транзакцію, ще не є достатньою правовою підставою для підтвердження законних прав на земельну власність, що повинні бути у осіб, які вступають у транзакцію. Тому з боку землевласників виникла потреба у більш надійному захисту своїх прав на землю, які б гарантувались державою. В результаті була створена "system of titles registration" [66] - система реєстрації прав, або титулів вперше впроваджена Робертом Торренсом в 1857 р.

Ця система відома також під назвою "система Торренса", через свою надійність і гарантії в захисті прав державою, знайшла великий вплив на розвиток земельно-реєструвальних систем в багатьох країнах.

Враховуючи ці обставини, корисно детальніше ознайомитися з основними аспектами системи Торренса.

Відомо, що провідна ідея автора полягала у створенні такої системи, яка б забезпечувала повну гарантію права власності на землю і, водночас, спрощувала і захищала процес передачі прав на землю від одного власника до іншого. Отже, головною метою системи Торренса є підтвердження законного права власності шляхом внесення до земельного реєстру інформації, яка є виключним і остаточним доказом права власності і дійсність якої гарантується державою. Окрім прав власності, системою Торренса реєструються інші види користування землею, а також обтяження і обмеження; дійсність усієї зареєстрованої інформації гарантується державою.

Полегшення операцій з земельною власністю досягається завдяки, що при використанні даної системи відпадає потреба у з'ясуванні законності права власності або у дослідженні його історичного походження. При цьому особа, яка законно, тобто за справжньою вартістю і з дотриманням установленої процедури придбала зареєстровану у системі землю, отримує невід'ємне право власності на неї.

Ефективність системи Торренса забезпечується повнотою зареєстрованих відомостей, просторовими і оціночними характеристиками земельних ділянок, а також гарантованою інформацією великомасштабних топографічних карт цих ділянок.

В результаті впровадження цієї системи створюється відчуття впевненості в земельній власності, заохочується надходження інвестицій, поліпшуються умови залучення кредитів під заставу землі, окрім того, держава отримує досконалий механізм для визначення і стягнення справедливого земельного податку.

Переходячи до визначення основних елементів системи Торренса, слід зазначити, що майже півтора сторіччя, які промайнули від епохи Роберта Торренса, помітно змінили початковий вигляд запропонованої ним системи, до того ж велика кількість країн, що прийняла цю систему, вносила зміни, пристосовуючи її до власної специфіки. В результаті найчастіше мова йде вже не просто про систему Торренса у чистому вигляді, а про типову сучасну земельно-реєстраційну систему, побудовану на ідеях Роберта Торренса.

Основа такої системи полягає у реєстрації прав власності, обтяжень і обмежень, а також у просторовій базі даних про власність (точні кадастрові плани і карти). Просторова база даних може бути доповненою іншими базами даних про якість ґрунтів, економічну оцінку земель, їх вартість, оподаткування, екологію, тощо.

Згідно з матеріалами [66], Структура земельно-реєстраційної системи Торренса у вигляді основних процесів і компонентів, відбита на мал. 5.1.

Головне в системі реєстрації прав або титулів те, що ця система є самостійним свідченням і вирішальним доказом прав власності, при цьому вірогідність зареєстрованих в ній даних гарантується законодавством, усі випадки помилок (як правило, нечисленні і малоймовірні) відшкодовуються державою.

Порівнюючи кадастрові і юридичні земельні реєстри, слід зазначити, що відмінності між ними є відбитком національних особливостей країн, що мають достатню історію. Але бурхливий економічний розвиток, що відбувся в XIX ст., змусив міжнародну спільноту до інтеграції зусиль, до обміну технологічним надбанням, до використання здобутків кращого досвіду розвинених країн з метою удосконалення діючих систем.

В результаті традиційні кадастрові системи були збагачені і зміцнені за рахунок посилення своєї юридичної захисної функції, а юридичні земельні реєстри перейняли кадастровий досвід у систематичному вивченні, класифікації і оцінці земель. Цей процес, врешті решт, призвів до утворення в багатьох розвинених країнах потужних земельно-реєстраційних систем, що з успіхом забезпечують справедливу державну політику оподаткування земель, використовуються для надійної охорони прав землевласників, обслуговують багатомільйонні транзакції земельної власності і водночас все більшою мірою служать інструментом управління земельними ресурсами.

Рушійні фактори виникнення і взаємні перетворення кадастрових систем і юридичних земельних реєстрів, що відбулися внаслідок необхідності забезпечення актуальних потреб суспільства і спричинилася до становлення сучасних земельно-реєстраційних систем, підбиває мал. 5.2.