Методика встановлення і зміни меж міст

1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Рейтинг 5.00 (2 Голоса)

Методика встановлення і зміни меж міст.

Встановлення та зміна меж міст залишаються найбільш проблемними питаннями впорядкування адміністративно-територіального устрою.

Це обумовлено кількома причинами. По-перше, за період з часів затвердження міських меж (60-70 роки минулого століття) вони зазнали значних змін внаслідок промислового будівництва, житлової та дачної забудови середини восьмидесятих та початку дев'яностих років тощо. Особливо це стосується великих міст (з населенням понад 500 тис. жителів), міст обласного значення, міських агломерацій техногенно-урбанізованих регіонів тощо.

По-друге, у радянські часи приміські землі надавались під промислову та житлову забудову зі складу сусідніх колгоспів і радгоспів, але без зміни меж та площ районів і міст.

Третя причина пов'язана з якістю землевпорядних робіт під час прискореного проведення перших етапів земельної реформи. Так, розробка проектів роздержавлення та приватизації колективних сільськогосподарських підприємств проводилась по застарілих картографічних матеріалах сільськогосподарського землеустрою без урахування існуючої містобудівної документації та матеріалів надання земельних ділянок під забудову, в результаті чого межі КСП були сформовані так, що промислові підприємства, соціально-культурні об'єкти та цілі мікрорайони опинились у межах КСП. При подальшій розробці проектів формування меж сільських та селищних рад вони автоматично попали у їх склад, переважно - без погодження міськими радами. Виправити ж помилки у подальшому стало дуже важко, а то і неможливо, адже зміна меж міст і адміністративних районів попереднім Земельним кодексом була віднесена до компетенції Верховної Ради України.

Окремою проблемою є існуючий стан нормативно-правового і нормативно-технічного забезпечення встановлення та зміни меж адміністративно-територіальних утворень взагалі і населених пунктів - зокрема. Так, відповідний закон передбачався як попереднім так і діючим Земельним кодексом (ст. 175), але до сьогодні його не прийнято. Те ж стосується порядку встановлення та зміни меж, який треба було б затвердити Постановою Кабінету Міністрів, але і він на сьогодні - відсутній. То ж доводиться користуватись у роботі Указом Президії Верховної Ради УРСР від 12 березня 1981 року 'Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР'.

Не кращий стан і з нормативно-технічним та науково-методичним забезпеченням з боку Держкомзему України, проектні організації можуть користуватись тільки Технічними вказівками по складанню проектів встановлення меж сільських населених пунктів' від 30 жовтня 1991 року, які теж багато у чому недосконалі, оскільки розроблялись свого часу під умови бюджетного фінансування єдиної державної структури, а тому склад передбачених робіт і їх доцільність не відповідають реаліям сьогодення.

Основною метою розробки проектів встановлення та зміни меж міст на сьогодні є впорядкування адміністративно-територіального устрою та юридичне закріплення фактичних меж міських населених пунктів, які сформувались на момент складання проекту. Вони забезпечують реалізацію прав територіальних громад по регулюванню земельних відносин на території, яка є просторовим базисом громади та об'єднує як одне ціле житлову, громадську, промислову забудову, інженерну інфраструктуру, землі загального користування, рекреаційного та іншого призначення. Прискорення цих робіт також необхідне для якісного проведення розмежування земель державної та комунальної власності. Технологічна база підвищення якості та скорочення термінів розробки проектів встановлення і зміни меж населених пунктів на сьогоднішній день є у переважній більшості проектних організацій - це широке застосування сучасних геоінформаційних технологій та використання даних дистанційного зондування Землі високої роздільної здатності. Є і досвід використання цих технологій для оновлення планово-картографічних матеріалів, розробки містобудівної документації та муніципальних геоінформаційних систем [1,2,3].

Необхідно тільки забезпечити всіх єдиною методикою робіт. У зв'язку з цим назріла гостра проблема розробки і затвердження методичних рекомендацій зі встановлення меж міських населених пунктів, які б дозволили значно прискорити цю роботу за рахунок визначення переліку мінімально необхідних та достатніх робіт, використовуваної планово-картографічної основи, геоінформаційного забезпечення проектування, складу проектної документації, оформлення графічних матеріалів тощо. Нижче наведено особливості такої методики для основних етапів робіт.

На стадії підготовчих робіт проводиться збір, вивчення та аналіз планово-картографічних матеріалів, землевпорядної документації щодо земельних ділянок, які включаються або вилучаються зі складу міста (матеріалів відведення, проектів формування територій прилеглих сільських та селищних рад, матеріалів інвентаризації земель, земельно-облікової документації), а також даних про склад та чисельність населення тощо. При цьому звертається увага на наступні моменти.

При вивченні існуючих планово-картографічних матеріалів звертається увага на наявність їх на весь периметр міста, масштаб, актуальність, гриф обмеження доступу, відображення на них межі міста тощо. З метою прискорення робіт, підвищення точності та якості їх виконання, а також для комплексності застосування планово-картографічних матеріалів, виготовлених у ході розробки проекту, встановлення меж населених пунктів розробляється на основі широкого застосування сучасних геоінформаційних технологій. Для цього усі вихідні планово-картографічні матеріали на стадії підготовчих робіт скануються, виконується трансформація сканованих зображень та їх прив'язка до єдиної системи координат (як правило, умовна СК-63 або місцева). Визначальним є вибір опорного планово-картографічного матеріалу, який забезпечує максимально можливу актуальність та точність проектувальних робіт, а також визначення необхідності та обсягів польових геодезичних вимірювань з метою уточнення та актуалізації планово-картографічного матеріалу.

Найоптимальнішим масштабом планово-картографічних матеріалів для встановлення і зміни меж міст є масштаб 1:2000. У разі відсутності топографічних планів масштабу 1:2000 допустиме використання топографічних планів масштабу 1:5000, а у окремих випадках і 1:10000 (ділянки межі, вільні від забудови або з незначною забудовою; ті, що проходять уздовж залізниць, автомобільних доріг, трубопроводів та інших лінійних споруд; по берегах водних об'єктів та руслах струмків, річок тощо). Якщо актуальність існуючих планово-картографічних матеріалів становить більше ніж 5 років, в обов'язковому порядку проводиться польове рекогносцировочне уточнення ситуації на ділянках майбутньої проектної межі, а при значних змінах ситуації - геодезичні знімальні роботи. Планово-картографічні матеріали, які використовуються для встановлення і зміни меж та включаються як графічні додатки до технічної документації, як правило не повинні мати гриф конфіденційності більший ніж 'Для службового користування'.
  У разі відсутності чи частковій наявності нетаємних планово-картографічних матеріалів необхідного масштабу, а також у випадку якщо актуальність існуючих матеріалів складає більше 15 років, розробку проекту встановлення межі міста проводять після проведення геодезичної зйомки, або на основі космічних знімків з просторовою роздільною здатністю не менше 1 м/піксел (QuickBird, Ikonos) та актуальністю не більше 5 років. Космічні знімки використовуються після трансформації у необхідну картографічну проекцію та прив'язки до необхідної системи координат.
  У ході аналізу землевпорядної документації щодо земельних ділянок, які включаються або вилучаються зі складу міста (матеріалів відведення, інвентаризації земель тощо) у разі необхідності відтворюються межі таких земельних ділянок по їх координатах (у тій же системі координат, що і вихідні електронні растрові планово-картографічні матеріали). Окремої уваги заслуговує вивчення проектів роздержавлення та приватизації земель колишніх КСП, а також проектів формування території прилеглих до міста сільських (селищних) рад. При вивченні останніх слід звернути увагу на наявність погодження проекту рішенням міської ради (оскільки більшість розходжень у межах міст та прилеглих рад створились через відсутність такого погодження), а також на те, коли і ким затверджено проект (по селищних радах він повинен був затверджуватись обласною радою). Графічні матеріали згаданих проектів використовуються для аналізу існуючого стану при встановленні та зміні меж міст.

Одним з найважливіших видів підготовчих робіт є відновлення в координатах (як окремі шари електронної карти) існуючих меж міста. В першу чергу це стосується юридично затвердженої межі міста та матеріалів відновлення меж міст органами БТІ (якщо збереглись графічні матеріали або каталоги координат з 60-70 років минулого століття). Для координування існуючих меж можливо використовувати також містобудівну документацію, топографічні плани та інші матеріали, але вони не дають гарантії точності та правильності відображення межі. У ході цієї роботи вивчається також земельно-облікова кадастрова документація (розробки форми 6-зем) на предмет наявності у обліку земельних ділянок, які на момент розробки проекту знаходяться поза існуючими межами. Можливі випадки, коли ніяких графічних матеріалів (окрім загальної площі) для відтворення раніше затвердженої межі міста не існує, а облікова площа значно відрізняється від неї. У цьому разі можливе пооб'єктне відтворення меж (як правило на окремих ділянках), прийнятих для обліку земель у складі державного земельного кадастру (аналогічно п. 1 перехідних положень Закону України 'Про розмежування земель державної та комунальної власності' від 05.02.2004 N 1457-IV).

Важливим етапом є аналіз існуючої містобудівної документації (генеральний план, концепція розвитку, техніко-економічне обґрунтування зміни межі). При відсутності, або у разі дуже застарілого генерального плану необхідно звернути увагу на проектну документацію з грошової оцінки населеного пункту, оскільки вона може містити обґрунтування зміни межі та проведення грошової оцінки для ділянок, які пропонуються до включення у межі міста. При цьому в обов'язковому порядку відтворюється (координується) у електронному вигляді проектна межа міста за генеральним планом чи іншою містобудівною документацією для подальшого використання в геоінформаційних системах при розробці проекту. Викопіювання з графічної частини генерального плану (чи іншої містобудівної документації) включається до складу проекту встановлення межі (як додаток).

Наступним етапом геоінформаційного забезпечення робіт є формування меж масивів земель, за рахунок яких проводитиметься зміна межі (збільшення або зменшення території міста), а також розробка попередніх варіантів проектної межі міста. Це - найвідповідальніший етап, проводиться у геоінформаційних системах з використанням вихідних електронних планово-картографічних матеріалів, а також землевпорядної та містобудівної документації, яка створена на стадії підготовчих робіт. Важливо вести цю роботу у тісному контакті з представниками замовника (спеціалісти міської ради, органи земельних ресурсів та архітектури й містобудування) та з урахуванням інтересів суміжних адміністративно-територіальних одиниць, за рахунок яких намічається зміна межі міста. В результаті такої роботи друкується креслення меж на фоні найактуальнішого та найточнішого планово-картографічного матеріалу (при наявності космічних знімків QuickBird чи Ikonos - на їх фоні) з відображенням існуючої межі, проектної за генпланом та за розроблюваним проектом встановлення чи зміни меж міста. Дане креслення використовується як додаток до актів польового обстеження меж і погоджується усіма членами комісії з такого обстеження. До складу комісії включаються:

-  на районному рівні (рівні міста обласного значення) - представники місцевих органів земельних ресурсів, архітектури і містобудування, санепідемстанції, охорони навколишнього природного середовища, охорони культурної спадщини;

-  представники райдержадміністрацій (міських рад міст обласного значення) та місцевих органів земельних ресурсів суміжних адміністративно-територіальних утворень районного рівня;

-  голови рад та землевпорядники суміжних сільських, селищних, міських (міст районного значення) рад, за рахунок яких відбувається збільшення або зменшення території міста;

В результаті роботи комісії складається акт обстеження і погодження меж, який містить докладний опис проходження межі та до якого додається згаданий графічний матеріал. Акт та графічні додатки до нього завіряються підписами та печатками всіх членів комісії. Комісія може утворюватись у єдиному складі для всієї межі міста (тоді складається єдиний акт та єдине креслення), або у вигляді окремих комісій на кожну ділянку суміжних адміністративно-територіальних утворень (тоді складаються окремі акти та креслення на відповідні ділянки межі).

При розробці проекту встановлення та зміни меж населених пунктів визначаються території (земельні ділянки), які є територіальним базисом громади і функціонально використовуються для розміщення житлового та культурно-побутового будівництва, а також об'єктів виробничого призначення з містоутворюючим значенням, систем інженерного обладнання і благоустрою, забезпечення санітарно-гігієнічних та рекреаційних умов, ведення особистого підсобного господарства, садівництва, городництва, дачного та гаражного будівництва, інших потреб.

Принциповим і визначальним моментом є те, що фрагменти проектної межі, які передбачають включення у межі міста згаданих вище земельних ділянок як фактично існуючих на момент розробки проекту, не потребують містобудівного обґрунтування зміни межі.

Якщо ж передбачається збільшення території міста за рахунок вільних від забудови земель (сільськогосподарського призначення, лісового фонду, відкритих земель без або з незначним рослинним покривом тощо) з урахуванням перспективи його розвитку, то воно супроводжується відповідним містобудівним обґрунтуванням (посилання на існуючі генеральні плани, концепцію розвитку або техніко-економічне обґрунтування зміни межі міста). При відсутності містобудівної документації таке обґрунтування може бути виконане у окремому розділі проекту.

Якщо при розробці проекту передбачається вилучення з існуючих меж міста окремих земельних ділянок з екологічних, територіально-планувальних чи інших причин, у розділі, який містить обґрунтування зміни межі, наводяться відповідні пояснення. Це ж стосується відхилень від проектної межі міста, передбаченої генеральним планом (концепцією розвитку, ТЕО), якщо збільшення території міста

Якщо вести мову про методологію формування межі міста, то цю роботу слід вести на основі таких принципів:

1. Включення фактичної промислової, громадської та житлової забудови у межі міста.

2. Проходження межі міста по межах землекористувань або їх окремих територіально відособлених фрагментів (збереження цілісності землекористувань чи їх фрагментів) .

3. Проходження межі міста переважно по твердих контурах або характерних точках і лініях рельєфу з метою однозначного тлумачення проходження межі на місцевості.

4. Уникнення черезсмужжя та далекоземелля.

5. Недопущення подвійного підпорядкування (наприклад, адміністративно - в одній раді, а територіально - в іншій).

6. У разі проходження межі по залізницях, автомобільних дорогах та інших лінійних спорудах вона встановлюється таким чином, щоб земельна ділянка лінійної споруди повністю находилась в одній адміністративно-територіальній одиниці. Якщо межі таких об`єктів не встановлені в результаті інвентаризації земельних ділянок, то вони приймаються по смузі відведення (згідно нормативної ширини або за матеріалами, наданими відповідною службою).

7. На річках та струмках межа проходить посередині головного фарватеру судноплавних річок, посередині несудноплавних річок або їх головного рукава, посередині струмка. Таким же чином вона встановлюється на водоймах, які мають витягнуту та викривлену форму (озера-стариці тощо). Проходження межі таким чином запобігає неоднозначному її тлумаченню через змінність обрису берегів під час затоплення та пересихання, а також дає змогу суміжним територіям однаково використовувати водний об'єкт в рекреаційних цілях.

8. На залізничних і автошляхових мостах, греблях та інших спорудах, що проходять через ділянки річок та струмків, межа встановлюється таким чином, щоб міст, гребля або інша інженерна споруда повністю знаходилась у межах однієї адміністративно-територіальної одиниці.

9. Включення у межі міста прилеглих сільських населених пунктів проводиться тільки на основі позитивних результатів місцевого референдуму (опитування жителів територіальної громади).

Крім фактичної промислової, громадської та житлової забудови у межі міст також включають ділянки, які безпосередньо прилягають до їх меж і не створюють черезсмужжя:

-  кладовищ та об'єктів комунального призначення (водозаборів, очисних споруд, місць видалення промислово-побутових відходів тощо); 

-  природоохоронного, оздоровчого, історико-культурного та рекреаційного призначення, охорону та обслуговування яких проводить або бере на себе зобов'язання проводити міська рада;

-  садово-городні товариства міських підприємств, установ та організацій, членами яких у більшості є представники територіальної громади міста (за бажанням членів товариства). 

в окремих випадках - сільськогосподарські угіддя підприємств, установ та організацій, що розміщені в межах міста.

На стадії складання проекту загальна площа міста обчислюється аналітичним способом (по координатах) засобами ГІС. Крім того, обраховується баланс зміни площ (як різниця між проектною та існуючою межами), який показується на окремому схематичному кресленні формату А3-А4. На ньому різним кольором показують масиви земель, за рахунок яких збільшується або зменшується територія міста (у розрізі адміністративно-територіальних утворень), проставляються номери та площі цих масивів. Зведені показники балансу зміни площ у розрізі адміністративно-територіальних утворень наводяться також в пояснювальній записці у окремій таблиці по основних видах угідь (сільськогосподарські, лісові та забудовані землі, відкриті без рослинного покриву, під водою тощо).

На основі таблиці балансу зміни площ складаються експлікації земель в межах масивів, за рахунок яких збільшується або зменшується територія міста, по основних видах угідь, а також основних землекористувачах та землевласниках (окремо - збільшення та зменшення). При складанні експлікацій землі багатоповерхової та садибної забудови, загального користування, відкриті землі без або з незначним рослинним покривом, Держлісфонд, землі під водою та деякі інші показуються загальної площею у межах масиву.

У разі розробки кількох варіантів проектної межі для попереднього погодження на місцевому та районному рівнях на кресленнях окремими кольорами показуються різні варіанти, а опис проходження межі, зведений баланс площ, експлікації та інші супроводжуючі матеріали готуються окремо для кожного варіанту. У цьому разі готується окрема порівняльна таблиця основних показників проектних рішень. Варіанти проектної межі можуть виготовлятись у вигляді окремих креслень (за погодженням із замовником у технічному завданні до договору та кошторисі).

В результаті проведеної роботи складається креслення проекту встановлення та зміни меж. Креслення складається у масштабі, який дозволяє розмістити усі його необхідні елементи на аркуші формату А1 - А0. На кресленні показуються: 

-  існуюча та проектні межі (за генпланом та за проектом встановлення меж); 

-  позначаються літерами та розшифровуються суміжні адміністративно-територіальні одиниці;

-  розріджена нумерація поворотних точок проектної межі; 

в окремій таблиці - основні геодані проектної межі (номери точок та міри ліній); 

-  загальна площа міста за проектом.

Щодо погодження та затвердження проектів встановлення та зміни меж міст, то вони погоджуються з суміжними адміністративно-територіальними утвореннями (включаючи сільські та селищні ради, за рахунок яких збільшується або зменшується територія міста), районним (міським) відділом (управлінням) земельних ресурсів, органами архітектури і містобудування, санітарно-епідеміологічного контролю, охорони навколишнього природного середовища, охорони культурної спадщини. Після цього проект подається на розгляд міської ради. Міська рада розглядає проект встановлення меж і разом зі своїм висновком звертається з клопотанням про його розгляд і погодження обласною радою. Перед поданням на розгляд обласної ради проект встановлення меж розглядається та погоджується обласними управліннями земельних ресурсів та містобудування і архітектури. Державна землевпорядна експертиза проектів зміни та встановлення меж міст проводиться відповідно до чинного законодавства.

При розгляді та погодженні проектів встановлення та зміни меж міст необхідно виходити з того, що надання негативного висновку будь якого органу, установи чи організації щодо погодження меж адміністративно-територіальних одиниць не може бути підставою для відмови у внесенні подання або проекту рішення до органу, уповноваженого чинним законодавством на прийняття відповідного рішення (погодження чи затвердження). Це положення повинно бути принциповим, інакше негативний висновок, скажімо, сільської ради (як точка зору свого містечкового інтересу) є перепоною для прийняття позитивного висновку обласної ради (яка враховує регіональні інтереси). На практиці відповідні рада чи погоджуючий орган кожного рівня повинні брати на себе свою міру відповідальності при погодженні меж і докладно обґрунтовувати свої висновки. Остаточне ж рішення прийматиме той орган, до компетенції якого це віднесено (з урахуванням усіх аргументів 'за' і 'проти'). Цей принцип повинен бути ключовим у всіх нормативно-правових документах, які прийматимуться стосовно змін меж адміністративно-територіальних утворень. Через його відсутність, наприклад, по 5-6 років лежать 'під сукном' проекти встановлення меж міст Алчевська, Стаханова та інших через те, що окремі суміжні сільські і районні ради, або райдержадміністрації не погоджують зміну меж, мотивуючи це зменшенням плати за землю у місцеві бюджети сільської (селищної) або районної ради. Мова йде про промислові підприємства, які під час свого розширення частково були включені у межі КСП, а потім - у сільські ради. В результаті одна частина заводського цеху знаходиться у межі міста, а інша - у колишніх межах сільської ради (і така ситуація характерна майже для кожного міста обласного чи районного значення). Обласна ж рада не бере на себе відповідальність вирішення питання, бо відсутні позитивні висновки окремих рад нижчих рівнів при наявності позитивних висновків обласних управлінь земельних ресурсів та архітектури і містобудування. Але ж їх ніколи і не буде, вони могли бути тільки за часів адміністративно-командної системи часів Радянського Союзу [4]. Проект встановлення меж міст затверджується Верховною Радою України. Після цього він може бути перенесений в натуру (на місцевість) на тих ділянках меж, які були спірні або нечітко виражені на місцевості (не співпадають з 'твердими' контурами). Роботи з перенесення меж в натуру виконуються за окремим замовленням міської ради відповідно до вимог чинних нормативно-технічних та нормативно-правових документів.


Методика встановлення і зміни меж міст - 5.0 out of 5 based on 2 votes