Вимоги до проектування землекористування

Правові вимоги до проектування землекористування адміністративно-територіальних утворень

За роки земельної реформи відбулися значні зміни у формах класності на землю і формах господарювання на ній. Постійно виникають нові землекористування або в порядно вуються існуючі. Нові форми земельних відносин, такі як купівля-продаж, дарування, оренда, успадкування тощо, потребують більш динамічного обігу земель. Диференціація плати за землю в межах населених пунктів і Поза їхніми межами, по територіях місцевих рад передбачає чітке встановлення меж адміністративно-територіальних утворень.

Для організації управління на різних регіональних і місцевих рівнях велике значення має інформація про наирями розвитку те­риторій, яка дає змогу при ухваленні рішень всебічно враховувати довгострокові наслідки цих рішень з тим, щоб вони не суперечили інтересам територіальних громад, регіонів і держави в цілому.

Проект встановлення (зміни) меж адміністративно-територіаль­них утворень розробляють у випадках створення нових, об'єднання, розподілу, приєднання, збільшення або зменшення площі існуючих адміністративно-територіальних утворень. Нині процес створення нових, об'єднання, розподілу тощо адміністративно-територіальних утворень відбувається переважно на рівні або в межах адміністра­тивних районів, у складі яких створюються або змінюються межі сільських (селищних) рад і населених пунктів.

Адміністративно-територіальний устрій України — це тери­торіальна організація нашої країни з розподілом її на адміністратив­но-територіальні утворення (одиниці), що є частиною її єдиної те­риторії, просторовою основою організації й діяльності місцевих ор­ганів державної влади й самоврядування. Такий розподіл ґрунту­ється на засадах єдності й цілісності території держави, поєднання централізації та децентралізації при здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів із ураху ванням їх історичних, географічних, економічних, екологічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.

Систему адміністративно-територіального устрою складають ад міністративно-територіальні одиниці: села, селища, міста, райони в містах, райони, області, Автономна Республіка Крим. Вони становлять частини території України, що є просторовою базою організації й діяльності місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування.

Територія кожного адміністративно-територіального утворення має свої межі — умовні лінії, що відокремлюють її від інших терито рій. їх установлюють і змінюють на підставі проектів землеустрою, розроблених державними та іншими землевпорядними організаці­ями відповідно до техніко-економічних обґрунтувань їх розвитку, генеральних планів населених пунктів.

Межі не є постійними. З розвитком населених пунктів і збіль­шенням кількості їх жителів вони можуть змінюватися за рахунок залучення нових земельних ділянок у межі адміністративно-тери­торіальних утворень. Рішення про встановлення й зміну меж райо нів і міст ухвалює Верховна Рада України за поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської і Севасто­польської міських рад. Наприклад, у лютому 2002 р. відповідно до постанови Верховної Ради України було змінено межі м. Одеси. Рішення про встановлення й зміну меж сіл, селищ ухвалюють Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, Київська і Севастопольська міські ради за поданням районних і сільських, се­лищних рад.

Межі районів у містах установлюються і змінюються на підставі рішень міських рад, ухвалених за поданням відповідних районних у містах рад. Слід зазначити, що висновки про встановлення й зміну меж сіл, селищ, районів, районів у містах і міст можуть підготовля­ти також місцеві державні адміністрації міст.

Внесення земельних ділянок у межі району, села, селища, міста, району в місті не тягне припинення прав власності й користування цими ділянками. Правовий режим таких ділянок можна змінити тільки у разі їх вилучення (викупу), що відбувається відповідно до норм Земельного кодексу України.

Відповідно до проекту Закону України «Про адміністративно-територіальний устрій України» межі адміністративно-територіаль­них утворень встановлюватимуться: на суші — по характерних точ­ках і лініях рельєфу; на водоймах гідровузлів та інших штучних водойм — відповідно до ліній меж, що проходили на місцевості до їх заповнення; на залізничних і автодорожніх мостах, греблях та ін.

Фих спорудах, що проходять через ділянки судноплавних і несудно­плавних річок, — по середині цих споруд або по їх технологічній осі іщіаалежно від проходження меж на воді.

Як відомо, населення будь-якої країни зосереджується в межах - о Ціселених земельних територій. При цьому земельні ресурси — найважливіший природний засіб життєдіяльності і природна умова життєзабезпечення. Водночас вони є просторовим операЦійним базисом, тобто місцем розташування жителями сільської Місцевості й городянами своїх житлових, соціальних, виробничогосподарських, побутових та інших об'єктів.

У Концепції стійкого розвитку населених пунктів, схваленій Постановою Верховної Ради України «Про концепцію сталого розвитку населених пунктів» № 1359 від 24 грудня 1999 р., визначено основні  напрями державної політики у сфері подальшого розвитку інфраСтруктури міст, селищ і сіл, їх планування, благоустрою тощо. При цьому Значну роль приділено раціональному використанню і належній охороні земельних ресурсів. Певною мірою Концепція вплинула і на правовий статус заселених земель. У цьому документі їх визна­чено не як землі населених пунктів, а як землі житлової й громад­ської забудови. До таких земель належать земельні ділянки в меах населених пунктів, які використовують для розміщення житло­вої забудови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загаль­ного користування. На відміну від земельного закону, який діяв ра­ніше, що охоплював відповідні правові режими всіх земель міст, се­лищ міського типу і сільських населених пунктів у їхніх межах і не Приділяв уваги заселеним землям курортних, робочих, садових і дачних селищ, а також гірських і хутірських селищ, новий ЗемельНий кодекс України закріплює ці землі як категорію земель житло­вої та громадської забудови, визначаючи таким чином основне ці­льове, а отже, і пріоритетне їх призначення.

Отже, до земель житлової та громадської забудови належать зе­мельні ділянки в межах населених пунктів, які використовують для розміщення об'єктів комунально-побутового й соціально-культурно­го призначення. При цьому новий Земельний кодекс України не визначає пріоритетність земель житлового будівництва або громадської забудови щодо їх використання. Важливим є те, що ці землі перебувають у межах населених пунктів і використовують переважно для цілей житлового будівництва і громадської забудови.

Порядок визначення меж міст, селищ і сіл через позначення їх межі, тобто встановлення зовнішньої межі, що відокремлює їхні землі від інших категорій земель, у цілому не змінився. Складніше з розмежуванням земельних ділянок усередині меж населених пунктів, що використовуються не тільки для житлової та громадської забудови, а й для задоволення інших індивідуальних потреб населення. їх використовують з метою виділення рекреаційних терито­рій для забезпечення масового відпочинку населення, розвитку зв'язаної з цим соціально-культурної інфраструктури, зведення ко­мунально-транспортних об'єктів і прокладання комунікацій, здійс­нення виробничо-господарської діяльності тощо.

У результаті багатопланового використання земельних ресурсів населених пунктів відбувається «злиття» правових режимів викори­стання різних категорій земель, розташованих у їхніх межах. Безу­мовно, виділення серед земель населених пунктів земель житлової та громадської забудови унеможливило традиційний «подвійний» розподіл земельних ресурсів на землі населених пунктів (за місцем розташування) та інші землі (за основним їх цільовим призначен­ням). У новому Земельному кодексі України не визначено, на жаль, конкретні ознаки відмежування земель житлової та громадської забудови від інших категорій земель, що ускладнює дотримання встановленого правового режиму їх використання.

Доречно нагадати, що відповідно до Земельного кодексу України 1970 р., наприклад, землі міст, придатні для найбільш багатопланового використання, поділялися на п'ять груп. Законодавче визначення правового статусу тієї чи іншої групи земель сприяло дотриманню відповідних правових режимів їх використання за цільовим призначенням і забезпеченню правових вимог, запропонованих для їх охорони. За останнє десятиліття використання земель населених пунктів визначається планом земельно-господарського устрою і містобудівною документацією, що ускладнює здійснення контролю за їх використанням за основним цільовим призначенням, не кажучи вже про і дотримання природоохоронних вимог при їх відведенні та забудові.  На правовий режим використання земель житловою та громадською забудовою істотно впливає планування розміщення об'єктів в індивідуального і громадського житлового фонду, забудова земельних ділянок із виділенням садибних і здійснення безсадибного будівництва.

Згідно із Земельним кодексом України присадибні земельні ділянки в містах, селищах і селах у встановлених розмірах можуть передаватися тільки громадянам і тільки для будівництва й обслуговування житлового будинку, зведення господарських будівель та інших споруд. Це характерно переважно для сільської й селищної місцевості при спорудженні житлових будівель і господарських споруд на землях, що перебувають у приватній власності. У свою чергу, безсадибне розміщення об'єктів житлової забудови відбувається при зведенні багатоквартирних житлових будинків, як правило, у містах. їх розташовують на землях житлової та громадської забудови державної або комунальної власності, наданих у постійне користу­вання підприємствам, установам і організаціям цих видів власності.

Розглянута категорія земель призначена не тільки Для Житлово­го будівництва, а й для громадської забудови. До такої забудови на­ложать громадські будинки, споруди та об'єкти установ освіти й охо­рони здоров'я, торгівлі і громадського харчування, соціально-куль­турних установ і підприємств побутового обслуговування, органів місцевого самоврядування тощо. Особливістю правового режиму зе­мельних ділянок, які використовують для зведення й експлуатації об'єктів громадської забудови, є підстава для користування. Це ви­значається призначенням цих земель для задоволення громадських потреб і публічних інтересів.

Призначення земель житлової та громадської забудови допускає не тільки експлуатацію існуючих будівель і зведення нових будин­ків і споруд, а й проведення їх капітального ремонту, реконструкції, реставрації, благоустрою території тощо. Тому житлове будівництво і громадська забудова на землях населених пунктів визначають Комплексне використання земельних ділянок для формування жи­тлових кварталів, масивів і мікрорайонів у містах та інших населе­них пунктах.

На правовий режим земель житлової та громадської забудови впливає стан будівель і споруд, залежно від якого земельні ділянки можуть передаватися у власність або надаватися в постійне корис­тування чи оренду. В таких випадках їх надають для зведення, об­слуговування й експлуатації будівель і споруд.

У складі земель житлової та громадської забудови в межах насе­лених пунктів особливе місце належить землям, зайнятим іншими об'єктами загального користування, такими як вулиці, провулки, проїзди, дороги, площі, набережні, пляжі, парки, сквери, бульвари, цвинтарі, місця знешкодження відходів. Згідно із Земельним кодек­сом України вони є землями комунальної власності, які не підляга­ють передачі у приватну власність. Це не виключає права власності держави на такі об'єкти, як будинки і споруди спортивних комплек­сів, навчальних закладів, органів державної влади, а отже, і на від­повідні земельні ділянки в межах населених пунктів.

Характерною ознакою правового режиму земель загального ко­ристування в межах міст, селищ і сіл є їх використання на основі як загального землекористування, тобто без закріплення за конкрет­ними землекористувачами, наприклад користування вулицями, провулками, проїздами, дорогами і площами, так і надання в спеці­альне користування комунальних підприємств, зокрема для скла­дування, утилізації й знешкодження комунально-побутових відхо­дів. Проте серед різноманіття загального користування землями житлової та громадської забудови існують визначені різновиди пра­вового режиму їх використання. Так, правовий режим використан­ня земельних ділянок, зайнятих зеленими зонами, лісопарками,

Гідропарками, набережними і пляжами, відрізняється від правового режиму використання земель, відведених під цвинтарі й знешко­дження відходів.

До земель житлової та громадської забудови належать не тільки земельні ділянки, зайняті житловими і громадськими будівлями й об'єктами загального користування, а й ті, які підлягають забудові комунально-побутовими і соціально-культурними об'єктами й спо­рудами. Вони можуть перебувати в запасі і бути резервом земель­них площ для будівництва і благоустрою, зберігаючи статус земель житлової та громадської забудови.

Отже, землі житлової та громадської забудови неоднорідні за своїм складом. У межах населеного пункту вони в комплексі утворюють так звані сельбищні землі, які охоплюють земельні ділянки, зайняті жи­тловими будівлями і громадською забудовою, вулично-дорожніми і транспортно-комунікаційними мережами, а також землі загального користування. Неоднорідність цих земель позначається на правовому статусі земель міст, селищ та сіл і формує комплексний правовий режим використання земель житлової та громадської забудови.

Землі житлової та громадської забудови згідно зі ст. 39 Земельного кодексу України використовують відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням державних стандартів і норм, регіональних та місцевих правил забудови. Проте вимоги, пропоновані до зазначених документів, передбачені не в Земельному кодексі України, а в містобудівних і планувальних законах. Найважливішими серед них є закони від 16 листопада 1992 р. «Про основи містобудування», від 20 квітня 2000 р. «Про планування і забудову територій», від 7 лютого 2002 р. «Про Генеральну схему планування території України» та ін. в

У законодавчих актах міститься чимало положень, що дають змогу усвідомити сутність і зміст земельно-правових норм. Так, згідно із Законом України «Про основи містобудування» № 2780-ХІІ від с 16 листопада 1992 р. містобудівна документація — це текстові і графічні матеріали, якими регулюються планування, забудова та і інше використання території. Відповідно до Закону України «Про 5 планування і забудову територій» № 1699-ІП від 20 квітня 2000 р., передбачається, наприклад, розроблення і затвердження схеми планування забудови територій на місцевому рівні, що визначає потребу в зміні меж населених пунктів з метою розширення земельних площ Для Містобудівних потреб, зонування території й планування структури її використання, а також доцільність розроблення генеральних планів окремих населених пунктів.

Як зазначалося, систему адміністративно-територіального уст­рою складають адміністративно-територіальні одиниці: АвтономнаРеспубліка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища й села.

Села, селища, міста та їхні ради, райони в містах становлять пер­винний рівень адміністративно-територіального устрою. їхні межі встановлюють і змінюють обласні ради та Верховна Рада Автоном­ної Республіки Крим.

Райони становлять середній рівень адміністративно-територіаль­ного устрою і встановлення та зміна їхніх меж є компетенцією Вер­ховної Ради України.

Автономна Республіка Крим, області, міста Київ і Севастополь становлять верхній рівень адміністративно-територіального устрою, їхні межі встановлює та змінює Верховна Рада України.

Отже, адміністративно-територіальна одиниця — це частина те­риторії України, яка є земельно-територіальною основою для орга­нізації та діяльності місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування.

Межами Автономної Республіки Крим, області, району, рад, села, селища, міста, району в місті є умовно замкнена лінія на поверхні землі, що відокремлює територію республіки, області, району, села, селища, міста, району в місті від інших територій. їхні межі встанов­люються й змінюються за проектами землеустрою, які розробляються відповідно до техніко-економічного обгрунтування їх розвитку, гене­ральної схеми, планування території України, схем планування те­риторії областей, районів і генеральних планів населених пунктів.

Межі цих територій відрізняються від («юридичних») меж земле­володінь і землекористувань. Це адміністративні межі, в яких здій­снюється управління земельними ресурсами. Вони мають кілька порядків:

1)  межі Автономної Республіки Крим і областей;

2)  межі районів і міст;

3)  межі рад, сіл, селищ і районів у містах.

Ці межі частково встановлено, але більшість із них потребують уточнення, змін і кінцевого оформлення та затвердження. Методи встановлення цих меж потребують розроблення.

Отже, територіальний землеустрій з формування меж адмініст­ративно-територіальних утворень — це комплекс соціальних, еко­номічних, правових та технічних дій із визначення, встановлення, відновлення й закріплення на місцевості меж відповідних адмініст­ративно-територіальних одиниць.

У зв'язку з цим виникає питання, які землевпорядні дії у сучасних умовах належать до територіального землеустрою з межування земель адміністративно-територіальних утворень У практиці сучасного зем­леустрою, в законодавстві застосовують поняття встановлення (віднов­лення) на місцевості меж адміністративно-територіальних утворень.

Чим відрізняється термін «межування земель» від терміна «вста­новлення (відновлення) на місцевості меж». Установлення (віднов­лення) на місцевості меж адміністративно-територіальних утворень здійснювалося за процедурою розроблення проектів міжгосподарсь­кого землеустрою, а саме затвердження проекту компетентним ор­ганом і є юридичним актом, який затверджує економічні рішення.

Водночас взагалі немає землевпорядної процедури визначення, встановлення й закріплення на місцевості меж Автономної Респуб­ліки Крим, областей, районів, міст. Недосконалою залишається така процедура щодо сільських, селищних рад та сільських населених пунктів. Тому насамперед потрібно:

♦  розробити відповідно до чинного законодавства класифікацію адміністративно-територіальних утворень (райони, області, населе­ні та ін.);

♦  розробити класифікацію територій з особливими режимами використання земель і спеціальних фондів.

При цьому методи межування і межові знаки мають бути різни-і ми залежно від рангу об'єкта.

Таким чином, у складі територіального землеустрою слід окремо виділити землевпорядні дії з визначення, встановлення й закріплення меж, які є порядком вище від меж землеволодінь і землеко - ристувань (дод. З - 8). Бажано також, щоб адміністративні межі збігалися з природними межами або межами землеволодінь.

Отже, Межування земель — Це землевпорядні дії з установлення, Зміни, юридичного і технічного оформлення меж та визначення площ адміністративно-територіальних утворень, територій із Особливими режимами використання земель, спеціальних земельНих фондів, груп землекористувань у єдиній державній системі.