Оценка предложений по инфраструктуре рынка земли

1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Рейтинг 4.50 (1 Голос)

Предложения по инфраструктуре рынка земли

Целью настоящей статьи является критический анализ предложений сделанных за последние годы по обоснованию рынка земли и уточнение системы функций учреждений рынка земли.

В экономической литературе появились разные предложения по совершенствованию органов управления земельными отношениями. Так, например, Данилишин Б. рекомендует сформировать Министерство территориального развития и земельных отношений .

Долгое время Министерство юстиции и Государственный комитет по земельным ресурсам не могли поделить между собой реестр прав на землю. Все это привело к тому, что Постановлением КМУ от 31.01.2007 г. № 69 Государственный комитет Украины по земельным ресурсам реорганизован в Государственное агентство земельных ресурсов Украины . Деятельность этой структуры будет направляться, и координироваться Кабинетом Министров Украины через Министра охраны окружающей природной среды. С таким решением с позиций научного подхода к формированию земельных отношений в Украине согласиться нельзя.

Как строилось управление земельными отношениями в начале аграрной реформы в Украине. В 1991 году на базе Главного управления землепользования и землеустройства Министерства аграрной политики создали Государственный комитет по земельной реформе. В 1992 г. его переименовали в самостоятельный Государственный комитет по земельным ресурсам.

Главные задачи Госкомзема Украины следующие: координация проведения земельной реформы; создание условий для равноправного развития всех форм собственности на землю и хозяйствования; организация проведения работ, связанных с разгосударствлением и приватизацией земель; содействие паеванию земель в коллективных сельскохозяйственных предприятиях; развитие крестьянских (фермерских) хозяйств; осуществление государственного контроля по использованию и охраны земли; разработка и реализация государственных и региональных программ рационального использования и охраны земли, восстановления плодородия грунта; В перечисленных функциях нет функции государственной регистрации земельных участков. Это всегда было прерогативой Министерства юстиции Украины. Однако в состав Госкомзема такое управление было включено. Следует согласиться с Третяком А.  в том, что название «Государственный комитет по земельным ресурсам» не совсем удачное, поскольку земля как природный ресурс используется только в сельском и лесном хозяйствах и отчасти на природоохранных территориях и поэтому более точное название − Государственный комитет по земельным отношениям. И такое учреждение нужно всегда, так как земельные отношения постоянно совершенствуются − с развитием производительных сил, интенсивностью использования земли, изменением стандартов, норм и правил отношений между хозяйствующими субъектами.

Фактическим тормозом земельной трансформации в Украине выступил сам Госкомзем. За последние годы он превратился в “монстра” с необъятными функциями. Комитет подчинил себе главный и 25 региональных институтов землеустройства, государственное предприятие «Центр государственного земельного кадастра при Госкомземе Украины» с 25-тью филиалами.

Он должен решать вопросы земельно-регулирующей политики, контроля, информационно-аналитические, производственной деятельности и предоставления платных услуг. Все в одном государственном учреждении.

Не совсем точно отражает Указ от 17 февраля 2003 года «О мероприятиях по созданию единой системы государственной регистрации земельных участков, недвижимого имущества и прав на них в составе государственного земельного кадастра» будущие функции Госкомзема Украины.

Поэтому ни в 2004 г., ни в последующие годы система государственной регистрации так и не заработала. Указ не регламентирует, с какого момента Госкомзем должен осуществлять государственную регистрацию земельных участков. Кроме того, Кабинету Министров было поручено, во-первых, утвердить в трехмесячный срок мероприятия по созданию единой системы государственной регистрации земельных участков, недвижимого имущества и прав на них в составе государственного земельного кадастра; во-вторых, предусмотреть во время подготовки проекта закона о госбюджете на последующие годы средства для функционирования единой системы государственной регистрации.

Известно, что создание правовой базы государственной регистрации земельных участков является исключительной компетенцией Министерства юстиции. Поэтому Госкомзем не имеет права осуществлять регистрацию прав на недвижимое имущество до тех пор, пока парламент не примет, по крайней мере, еще один закон «О государственном земельном кадастре». Однако Госкомзем фактически проигнорировал требования Конституции Украины и положения действующего законодательства и издал ряд приказов, которыми фактически взял на себя функцию законодательной власти.

Приказом от 23 мая 2003 года «О создании единой системы государственной регистрации земельных участков, недвижимого имущества и прав на них в составе государственного земельного кадастра и совершенствовании структуры государственного предприятия «Центр государственного земельного кадастра...» Госкомзем обязал свое структурное подразделение (Центр государственного земельного кадастра) осуществлять с 1 июля 2003 года государственную регистрацию земельных участков, прав на них и перехода прав (трансакций) на принципах самоокупаемости и платной основе, оказывать физическим и юридическим лицам услуги в сфере использования данных государственного земельного кадастра и государственного реестра земель, а также создать страховой (гарантийный) фонд для возмещения ущерба, нанесенного физическим и юридическим лицам в случае предоставления им недостоверных данных.

Своим уставом, утвержденным Госкомземом, Центр государственного земельного кадастра дает себе право «оказывать услуги с учетом конъюнктуры рынка и условий экономической деятельности на договорной основе по ценам, установленным самостоятельно, а в случаях, предусмотренных законодательством Украины, − по фиксированным ценам и тарифам».

Таким образом, государственное учреждение в качестве платы за регистрацию устанавливало рыночные цены.

Кроме того, в Уставе Центра государственного земельного кадастра (п.2.1.) указано, что «основной целью Центра является функционирование автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра Украины и системы регистрации земельных участков, недвижимого имущества и прав на них для обеспечения органов государственной власти и органов местного самоуправления, граждан, предприятий, учреждений и организаций достоверной информацией о земле и получения прибыли от осуществляемой деятельности».

Следовательно, по мнению А. Третьяка, Госкомзем Украины «перепоручил» выполнение функции регистрации земель государственному предприятию, одной из основных задач деятельности которого является получение прибыли.

Кроме того, согласно Уставу Центр, является типичной коммерческой структурой, так как наряду с государственной регистрацией земель имеет право осуществлять издательскую деятельность, юридическую практику, оптовую и розничную торговлю, проведение операций, связанных с реализацией ценных и долговых бумаг, а также любые другие виды деятельности, которые не противоречат действующему законодательству.

Осуществление государственной регистрации земельных участков и прав на них несовместимо с функцией хозяйственной деятельности, это функция государственного управления земельным фондом.

В связи с реорганизацией Госкомзема, как государственной организации, платные услуги следует передать корпоративному научно-производственному объединению по землеустройству и земельному кадастру и вывести его из состава Госкомзема. Необходимо сделать самостоятельным контролирующий орган – Инспекцию государственного контроля использования и охраны земель.

Часть существующих функций Госкомзема можно передать Минюсту (ведение государственного реестра прав на недвижимое имущество), а Минохраны окружающей среды могло бы осуществлять государственный контроль использования и охраны земель и их мониторинг.

На базе же оставшихся после этих реорганизаций подразделений Госкомзема, хозрасчетных главного и региональных государственных предприятий по землеустройству, Центра государственного земельного кадастра следует создать Государственный комитет по земельным отношениям

Основные функции такого Государственного комитета по земельным отношениям: формирование государственной политики в сфере регулирования земельных отношений и осуществление земельно-регулирующей политики в сфере использования и охраны земель; координация работ по земельной реформе; осуществление землеустройства; организация земельно-кадастровых работ и обеспечение ведения государственного земельного кадастра (зонирования земель, учета количества и качества земель, государственной регистрации земельных участков, оценки земель).

Эта деятельность нуждается в правовой базе, которая сегодня не совершенна. Из 28 законов, которые должны были разработать в развитие Земельного кодекса, на сегодняшний день есть только 11, из 90 нормативно-методических актов − 30.

Не приняты законы «О государственном земельном кадастре», «О правовых основаниях отчуждения земель частной собственности», «О рынке земель», «О земельном (ипотечном) банке», «Об использовании земель рекреационного назначения» и многие другие. На основании статьи Данилишина Б. составим схему структуры управления земельными отношениями рис.1

схема структуры управления

 

Рис. 1. Предлагаемая Данилишиным Б. структура управления земельными отношениями в Украине

Данилишин Б., прежде чем обосновать схему управления земельными отношениями пишет, что все существовавшие (включая Госкомзем) государственные органы управления не сумели эффективно использовать украинскую землю, что экономического и экологического критериев прогресса в развитии земельных отношений не достигнуто: 6-8 млн. га земельной площади исключено из оборота. Развитие земельных отношений сводится к тому, что распаеванные участки только выделяются в натуре. Совсем не охвачены реформой 10,5 млн. га лесных участков и 2,5 млн. га территорий, покрытых лесом. Растет рынок продаж земельных участков местными органами.

По его проекту (рис. 1) в состав Министерства территорий и земельных отношений включены Государственный департамент земельного кадастра и регистрации, прав на землю (о чем говорилось выше), который следует передать Министерству юстиции Украины, Государственный земельный банк, который подведомственен Министерству финансов Украины, Земельный межевой суд, Независимое судебное учреждение, которое не может быть подчинено Министерству земельных отношений. Фактически Данилишин Б. представил инфраструктуру рынка земли, а не проект структуры министерства.

Следует подчеркнуть, что Госкомзем был ярым противником создания Государственного земельного банка. Министерство юстиции Украины также провело правовую экспертизу разработанных Госкомземом Украины проектов Законов Украины "Об особенностях создания и деятельности ипотечных учреждений в Украине", "О государственном земельном (ипотечном) банке".

Однако Госкомзем резко выступал против организации Государственного земельного банка, так как для учета земельных ресурсов в составе Государственного земельного банка должны быть созданы подразделения (табл. 1.), которые будут осуществлять финансовый контроль рынка земли, землевладельцев и законных изменений сделок купли-продажи земли, изменений денежной оценки (стоимости земли). Несомненно, функции земельного банка по учету земли отличаются от функций землеустроительных органов, которые готовят землеустроительные документы, но финансовый контроль должен обеспечить Земельный банк.

Таблица 1.

Проект подразделений Государственного земельного банка, Их функциональные обязанности по охране земельных угодий

Подразделения национального земельного банка

Функциональные обязанности отделов

Учетно-аналитические и расчетные операции земельного банка

Возможные денежные санкции и компенсации за нанесенный ущерб

1. Аналитическая группа

Анализ изменения денежной оценки земли из-за изменения урожайности, дифференциальной ренты

Анализ изменения денежной оценки земли и причин, вызвавших эти изменения

2. Отдел учета земель и анализа землепользователей и землевладельцев

Анализ данных о размерах земельных площадей по каждому землепользователю всех категорий собственности и их изменениях;

Расчет компенсаций за несанкционированное уменьшение площади сельхозугодий и потерю закрепленной площади по видам угодий

3. Отдел агрохимической оценки земель

Анализ информации об экономическом плодородии почв и причинах потери плодородия

Расчет ущерба из-за потери плодородия почвы

4. Инспекция процессов купли-продажи земли

Анализ данных об изменении землепользователей и владельцев, процесса купли-продажи участков

Выявление противозаконных факторов приобретения земли

5. Налоговая инспекция

Анализ уплаты за землю, единого налога на сельхозпроизводителей в расчете на земельную площадь.

Выявление факторов незаконного уменьшения налоговых сборов

6. Отдел финансирования мелиорации земель

Анализ процесса финансирования водохозяйственного строительства, эксплуатации магистральных каналов и подачи воды, гипсования почв

Финансирование водохозяйственного строительства и управления оросительными системами

7. Экологическая инспекция

Анализ состояния экологического ущерба

Расчет компенсации за ущерб

Но Госкомзем видимо не желал контроля своей деятельности. Именно поэтому он использовал все свое влияние на то, чтобы вместо Государственного земельного банка создать какое-то другое учреждение.

Демьяненко М. Я. отмечает, что «вместо Государственного земельного (ипотечного) банка рабочая группа при участии Госкомзема и экспертов Мирового банка разработала концептуальные основы создания и функционирования другого финансового учреждения как составной модели ипотечного кредитования. В концепции, во-первых, вместо банка предлагается создание финансовой структуры второго уровня, и, во-вторых, для внедрения представленных моделей ипотечного кредитования предусматривается 7-10 лет. Таким образом, сложилась ситуация, когда ни земельного (ипотечного) банка, ни другого финансового учреждения, которое бы занималось ипотекой сельскохозяйственных земель, в ближайшей перспективе не будет».

Госкомзем попытался создать ипотечное учреждение, которое, по его мнению, должно заниматься функциями ипотечного кредитования по высоким банковским процентам системы сельскохозяйственных предприятий. С. И Кручок в книге «Ипотечное кредитование: европейская практика и перспектива развития в Украине» представляет создание ипотечного банка как коммерческого учреждения. Он пишет: «Таким образом, перспективы существенного снижения кредитных ставок в Украине нужно связывать, прежде всего, с повышением уровня возврата кредитов, стабилизацией гривны и возможностями коммерческих банков относительно привлечения дешевых кредитных ресурсов. В условиях низкого уровня кредитоспособности заемщиков, нестабильной гривны и недостаточного публичного доверия к коммерческим банкам существенное и устойчивое снижение кредитных ставок невозможно».

Исходя из расчетов автора видно, что ставка за полученные кредиты будет составлять 25-35 % стоимости участка земли по рыночным ценам, а не 5-7 %, которые получают заемщики стран Запада. А так как источник денежных средств ипотечного банка − это выпуск ценных бумаг, то, действительно, ожидать дешевых ипотечных кредитов не следует. И далее С. И Кручок отмечает: «В Украине пока что не осознана надлежащим образом необходимость создания всех указанных предпосылок, которые могут отрицательно отразиться на развитии ипотеки и привести к искажению ее сущности как действенного средства рефинансирования ».

Идея создания Земельного банка Украины

П. Т. Саблук в своей книге « Развитие земельных отношений в Украине» несколько раз обращается к идее создания Земельного банка Украины.

Во-первых, он подчеркивает, что при столыпинской реформе путем посредничества Сельского банка было продано крестьянам 28,6 млн. га дворянских земель. Но не говорит о льготных условиях продаж и о том, что царский банк был государственным.

Во-вторых, давая характеристику земельным реформам, начиная с 1861 г., автор выделил 10 этапов. Из них девять исторических этапов нашли отражение в реформах современной Украины, но десятый не реализован − сельский поземельный банк не создан.

В-третьих, автор участвует в дискуссии о создании банка. Он пишет: «Опираясь на миф о высокой ликвидности земель сельскохозяйственного назначения, возникает мысль о необходимости создания земельного ипотечного банка как способа, который решит все вопросы, связанные с ипотечным кредитованием. ... Тем не менее, для этого не нужен земельный банк. Такие операции могут успешно осуществлять действующие коммерческие банки. Формирование земельного ипотечного банка является, по сути, формированием карликового универсального коммерческого банка, а их и так достаточно».

С таким пониманием роли государственного (а не коммерческого) земельного банка согласиться нельзя.

Нами поднимается вопрос не об ипотечном банке, а о государственном земельном банке – одном из организаторов рынка земли.

Из истории известно, что более ста лет назад царское правительство создало крестьянский банк с целью выделения средств крестьянам для покупки земли. А покупали землю крестьяне у помещиков, которые были заинтересованы в ее продаже. Поземельный крестьянский банк, созданный в 1882 г царским министром финансов Бунге Н. Х., был организатором рынка земли и «имел цель – помочь малоземельному крестьянству в поднятии его экономического благосостояния» . Важнейшими функциями действующего Государственного Поземельного крестьянского банка была скупка земель, перепродажа земель частным лицам, предоставление ссуд крестьянам на покупку земли.

Государственный дворянский банк имел только одну главную функцию - выдачу ссуд под залог земель и имущества.

Нами выдвигается идея обязательного создания Государственного земельного (ипотечного) банка с тремя основными функциями (не считая традиционных функций банков):

− организация рынка земли и получение платы при ее купле - продаже;

− ипотечное кредитование под залог земельной собственности;

− получение государственного налога на землю и единого фиксированного налога сельскохозяйственных предприятий.

Очень близка к нашей концепции создания Государственного земельного (ипотечного) банка точка зрения И. Р. Михасюка и Б. Косович.

И. Р. Михасюк и Б. Косович пишут: «Земля как средство производства во всем мире дорожает. Дорожают и наши украинские черноземы, и земли городов. В этих условиях государство обязано регулировать процесс земельных отношений посредством земельного банка. Так как совершенно очевидно, что никто − ни Правительство, ни Президент, ни Парламент − не сможет навести порядок с землей. Это подсилу только земельному банку.

И далее И. Р. Михасюк и Б. Коссович отмечают: «Первые трансакции с земельными участками, которые переданы гражданам бесплатно, должны проходить лишь через соответствующий государственный банк земли и ее природных ресурсов для прозрачности в интересах владельцев-граждан и государства.

Для внедрения реального механизма, с точки зрения национальной безопасности и обороны, нужно законодательно создать не просто Государственный земельный (ипотечный) банк, а Государственный банк земли и ее природных ресурсов, который имел бы соответствующую инфраструктуру. Он должен действовать как центральный орган государственной власти, которая гарантирует и обеспечивает реализацию земельных отношений между всеми субъектами ведения (владельцами и пользователями земли и ее природных ресурсов) хозяйства и государством с обеспечением эффективного и рационального использования земли и ее природных ресурсов.

Нужно осознать, что, владея, пользуясь и распоряжаясь конкретным земельным участком, владелец осуществляет процесс природопользования.

Финансовый статус Государственного банка земли не должен зависеть от доходной части государственного бюджета, заимствований от международных финансовых структур, а формировать свой за счет собственной деятельности, то есть части рентных отчислений и платежей. Кроме того, как структурное подразделение правительства, он обязан будет координировать деятельность всех других органов исполнительной власти, к которым отнесены соответствующие компетенции и функции государственного управления, в частности регистрация прав на неподвижность (земли), регуляции и контроля в отрасли земельных отношений природопользования. Создание такого банка даст возможность обосновать структуру и функции ряда центральных органов исполнительной власти и местных госадминистраций.

В. М. Будзяк считает, что «на региональном уровне основными структурными элементами рынка земель сельскохозяйственного назначения должны стать, с одной стороны, региональные ипотечные банки и финансово-кредитные учреждения, а из другого − местные органы власти, которые следует наделить правами регистрации земельных соглашений. При этом местом перераспределения земель в регионе должен стать соответствующий региональный или местный земельный аукцион (аукционы). В этом случае пошлина за покупку земли должна поступать полным объемом местным территориальным обществам и направляться на решение их социально-экономических проблем».

рінок земли

 

Рис. 2. Схема взаимосвязи и взаимоконтроля государственных органов управления земельными отношениями в условиях рынка земли

Мы согласны с мнением В. М. Будзяка о роли земельных (Ипотечных) банков и о том, что пошлина за покупку земли может быть использована местными органами власти в целях улучшения социального развития села. Однако наделять местные органы власти правом регистрации новых владельцев земли и их земельных наделов ошибкой. Именно местные власти, обладая земельными ресурсами, станут источниками многих коррупционных сделок, особенно перевода сельскохозяйственных угодий в несельскохозяйственные. Многочисленная прокурорская практика обнаружила сотни незаконных операций с землей в АР Крым. Поэтому органы контроля земельных операций должны быть подведомственны ряду министерств, что показано на рис. 2.

Нами поддерживается проект взаимоотношений учреждений рынка земли (рис. 2), в котором показана взаимосвязь учреждений рынка земли .

На схеме (рис. 2) показана процедура оформления покупателем документации на земельный участок в учреждениях Государственного комитета по земельным отношениям и получения землеустроительных документов, которые регистрирует в учреждениях Государственного управления реестра прав на недвижимое имущество и Исполкоме местных советов.

Таков механизм купли-продажи, контроля процесса становления новых земельных отношений, где хозяином земли становится ее собственник, кровно заинтересованный в сохранении и приумножении ее плодородия.

На следующем этапе основным инструментом ее рефинансирования земли как капитала, должны стать ценные эмиссионные ипотечные бумаги − закладные листы, обеспеченные залогами земельных участков и другой недвижимости и правами требования по ипотечным кредитам (закладным). По своей сути закладные листы относятся к категории наиболее надежных ценных бумаг после государственных. Важным инструментом, обеспечивающим легитимность залоговых операций, является создание Украинской земельной биржи и Украинского земельного (межевого) суда.

Выводы

1. Рынок земли требует создания системы взаимного контроля над куплей продажей земли. Регистрация купли - продажи земельных участков осуществляется бюро технической инвентаризации Министерства Юстиций, после получения разрешений в инспекции по контролю над использованием и охраной земель и государственном земельном банке.

2. Формируемый государственный земельный банк ведает учетом землевладельцев, их земельных наделов, учетом почвенного плодородия и экологических воздействий, а также как организатор рынка земли скупает земельные участки у владельцев земельных паев для продажи их на основе ипотеки сельскохозяйственным предприятиям и фермерам.

 


Оценка предложений по инфраструктуре рынка земли - 4.0 out of 5 based on 1 vote