Базы земельно-кадастровых данных

Формирование информационных банков и баз земельно-кадастровых данных

Общие положения

В связи с вовлечением в оборот большого количества новых объектов и, в первую очередь, земли, резко возрастает, интерес к информации о природных ресурсах и правах на них.

Участникам сделок с недвижимостью необходимо точно; знать правовой режим земельного участка, наличие прав на; него, целевое назначение земли. Эта информация, наряду с другой, должна быть собрана по результатам специальной регистрации в соответствующих банках данных — кадастрах. Кадастры природных ресурсов содержат информацию о количественном и качественном их состоянии, экологической, экономической и в некоторых случаях лечебно-оздоровительной оценке.

Государственный земельный кадастр (ГЗК) содержит информацию о землях всех категорий и ведется по единой методике с соблюдением принципа совместимости с территориальным, лесным, водным и другими кадастрами. Ведение ГЗК на всех уровнях возложено на соответствующие земельные службы.

На низшем уровне работа по сбору земельно-учетных данных организуется сельской администрацией. Регистрацию данных об объектах и субъектах собственности, владения, пользования и аренды земли, целевом назначении земельных участков, режиме их использования и внесении изменений в земельно-кадастровую документацию (ЗКД) осуществляют районные (городские) комитеты по земельным ресурсам и землеустройству.

Земельная служба РФ, края, области, автономного образования, города (Москвы и Санкт-Петербурга) осуществляет координацию деятельности районных земельных служб, обобщает их отчеты о наличии и количественном состоянии земельных ресурсов и ежегодно, не позднее 1 марта, представляет в земельную службу Российской Федерации отчет о наличии и использовании земель региона.

На земельную службу Российской Федерации возложена обязанность систематизации, изучения и хранения данных о земле, а также издания подлежащих опубликованию материалов ГЗК и передачи сведений в заинтересованные министерства и ведомства. Кроме того, обработанные сведения предоставляются в виде докладов в правительство.

На различных уровнях формами кадастровой документации являются: земельно-кадастровая книга предприятия, государственная земельно-кадастровая книга района, ГЗК области, ГЗК Российской Федерации.

Несмотря на различия в числе разделов, земельный кадастр должен представлять систему взаимосвязанных, как внутри каждого кадастра, так и между кадастрами разных уровней, показателей, характеризующих земельный фонд с точки зрения его правового положения, количественного и качественного состояния и экономической ценности.

Унификация и стандартизация земельно-кадастровой документации направлена прежде всего на обеспечение сокращения видов документации, единообразия, а также сопоставимости информации во взаимосвязанных документах. При проведении этих работ предусматривается регламентация общих принципов. К таким принципам следует отнести:

1. Унификацию от общего к частному. Она заключается в построении формуляра-образца для земельно-кадастровой документации и в установлении на его основе отдельных видов документов,

2. Достижение Единообразия документов. В пределах системы сопоставимости отдельных элементов. Этот принцип является важнейшим по унификации земельно-кадастровой информации. Его реализация обеспечивается максимальной типизацией текстов, выработкой единых требований к выбору и обоснованию критериев выделения и оценки системы показателей кадастров земельных ресурсов. Единообразие и сопоставимость достигаются установлением комплекса требований к содержанию земельно-кадастровой документации. При унификации терминологии следует использовать стандарты на термины и определения, а также лексическую часть Общероссийского классификатора технико-экономической информации.

3. Комплексность унификации. Необходимо, чтобы требования, предъявляемые к земельно-кадастровой документации, учитывали особенности системы показателей кадастров природных ресурсов, возможность использования ЭВМ.

4. Информативность. При составлении земельно-кадастровой документации следует обеспечить большую достоверность информации и ее правовой статус - Последнее особенно важно, т. к. информация, имеющая правовое значение, должна быть оформлена в соответствии с требованиями существующего законодательства. Документация должна содержать все реквизиты, обеспечивающие ей необходимую юридическую силу.

5. Стабильность требований к документам. Исходя из необходимости долгосрочного использования видов и форм земельно-кадастровой документации, этот принцип должен предусматривать разработку государственного и отраслевого стандарта.

6. Сокращение числа видов земельно-кадастровой документации. Этот принцип обеспечивается путем сбора, обработки и хранения данных на ЭВМ.

7. Экономичность За Счет совершенствования системы земельно-кадастровой документации.

На уровне управляющих структур субъектов Федерации можно выделить, как минимум, три сферы деятельности, в которых земельно-кадастровая информация играет важную роль. К таким сферам можно отнести решение отраслевых проектно-технических и административно-управленческих задач, а также задач стратегического планирования.

Две первые сферы решают оперативные и тактические проблемы. Последняя обеспечивает стратегическую поддержку процесса принятия решения. Эти сферы взаимно переплетены, хотя каждая из них предъявляет различные требования к объему и уровню генерализации земельно-кадастровой информации. Согласно принципиальной схеме взаимодействия этих задач (рис. 1) отраслевые проектно-технические функции выполняют проектные, строительные, исполнительные и контролирующие организации. Для данных задач на первое место выходит подробная земельно-кадастровая информация, в том числе оперативная, с высокой степенью точности.

Рисунок 1

Для решения административно-управленческих задач необходимы большие банки земельно-кадастровых данных по юридическому обеспечению земельных отношений (регистрации различных субъектов земельных отношений, недвижимости, их формированию и т. д.). Кроме того, этот блок тесно связан с вопросами финансового управления (формирования рынка земли и другой недвижимости, создания системы банков, ипотек и других структур по организации движения земельного фонда, создания экономически обоснованной налоговой системы на землю и др.).

Для подготовки решений по стратегическому планированию необходима генерализированная достоверная земельно-кадастровая информация, позволяющая принимать стратегические решения по инновационной и налоговой политике, планированию размещения отраслей народного хозяйства, экологии и защите окружающей среды, формированию процессов аграрной и земельной реформ.

Приватизация земель, разработка и реализация рыночных принципов и внедрение новых механизмов комплексного действия макрозвеньев рыночной системы настоятельно требуют необходимости создания концепции управленческой функции земельно-кадастровых данных и ее приложения на практике. На базе этой концепции должны быть созданы земельно-учетные системы, оперативно формирующие земельно-кадастровую информацию для решения тактических и стратегических задач по управлению земельным фондом.

На перспективу результатом применения новых информационных технологий является предоставление пользователю интересующих его данных по регистрации, количественному и качественному учету, экономической оценке земли в виде информационных услуг на базе информационных продуктов. При этом данные определяются как события, записи или инструкции, представленные в любой конвенционной форме, выражающие любую информацию и поддающиеся компьютерной обработке.

Для целей управления земельными ресурсами' на любом административно-территориальном уровне необходим комплекс земельно-кадастровых данных. Его структура соответствует общепринятой структуре земельного кадастра, т. е. все иерархические управленческие ступени имеют потребность в сведениях о пространственных характеристиках территории и совокупности количественных и качественных показателей.

Содержание количественных показателей, форма их представления тесно связаны с правомочиями административных органов по управлению землей. Потребители информации (представительные органы, исполнительно-распорядительные и органы специальной компетенции) нуждаются в информации этого рода, генерализованной определенным образом. Качественные характеристики земельного фонда объединяют все остальные сведения о земле, за исключением площадных (пространственных).

На каждом административно-управленческом уровне основными производителями и хранителями кадастровой документации являются земельные комитеты и земельные службы. Сложившаяся структура управленческих органов, представленная администрацией и органами специального управления, позволит определить как заказчика, так и потребителя земельно-кадастровых сведений, а объем их полномочий и возложенных государством задач — структуру и содержание сведений, форму представления показателей.

Хранение информации о количестве и качестве земель и связанных с ней объектах должно осуществляться в виде автоматизированных земельно-кадастровых банков и баз данных. Такие базы земельно-кадастровых данных рассчитаны на комплексное использование содержащейся информации, охватывают значительную территорию и должны иметь несколько административных иерархических уровней (рис. 2).

Рисунок 2

Стрелки взаимосвязи (рис. 2) показывают, что между уровнями существует обмен информацией в прямом и обратном направлениях. Применительно к региональному уровню это означает, что пользователь системы может запросить земельную информацию по районам, а через районы получить информацию о землевладениях и землепользованиях. В тоже время район может получить необходимую ему информацию с регионального уровня и т. п.

Предметом изучения Системы земельного кадастра и создания информационных баз и банков данных является природно-техногенный комплекс объектов (земли, водные поверхности, грунты, инженерные коммуникации и т. д.) и объектов народного хозяйства, связанных с жизнедеятельностью области (экология, медицина, транспорт, сфера обслуживания и др.) определенного территориального уровня.

В настоящее время в земельно-кадастровой практике сложились два понятия: Банк И База земельно-кадастровых данных.

Банк данных — Это совокупность баз данных, а также программные, языковые и другие средства, предназначенные для централизованного накопления данных и их использования с помощью ЭВМ (Большой энциклопедический словарь, т.1, М.: СЭ, 1991, стр.105).

База данных Это упорядоченная совокупность данных, предназначенных для хранения, накопления и обработки с помощью ЭВМ. Для создания и ведения базы данных (обновления, обеспечения доступа к информации по запросам и выдача ее пользователю) используется набор языковых и программных средств, называемый системой управления базы данных (СУБД) (БЭС, т.1, стр.97).

Для уровня Российской Федерации, ее субъектов и крупных городов (центров субъектов Федерации) необходимо формировать банки земельно-кадастровых данных, а для уровней административных районов, населенных пунктов и конкретных землевладений и землепользовании — базы земельно-кадастровых данных.

Цепью Создания банка (базы) земельно-кадастровых данных отдельного территориального уровня является информационное обеспечение стратегического планирования и управления регионом, финансовой и инвестиционной политики, рационального использования земель и землеустройства, контроля за использованием и охраной земель, мониторинга земель,

К создаваемым информационным базе и банку земельно-кадастровых данных должны предъявляться следующие Требования:

1. Состав и структура информационной базы должны обеспечивать удовлетворение потребности в кадастровых данных различных структур по управлению и использованию земельного фонда, планированию развития хозяйственного механизма региона.

2. Информационная база должна учитывать требования всех потребителей, но с позиций отдельного потребителя ее построение может быть неоптимальным,

3. Информационная база области должна содержать минимум первичных и производных земельно-кадастровых данных, необходимых и достаточных для решения производственно-экономических задач районных подсистем.

4. Развитие информационной базы должно соответствовать изменяющимся потребностям управления земельными ресурсами.

Многовариантность информационного обеспечения системы порождает различные подходы к формированию банков и баз кадастровых данных.

Банк земельно-кадастровых данных можно формировать на основе нескольких Принципов.

В основе Первого принципа Лежит создание централизованного банка кадастровых данных, который включает в себя все данные по отдельным объектам кадастра, упорядоченные в отдельные (тесно увязанные) базы данных.

Второй принцип Основан на формировании банка земельно-кадастровых данных, состоящего из содержательной, кодовой и уровневой структур земельного кадастра. Достоинство этого принципа состоит в том, что исполнение функций системы может быть централизовано или поделено между несколькими службами на правах акционеров. Сбор данных централизован. Формирование банка свободно от недостатков, присущих первому варианту, т. к. осуществляется на основе единых учетных единиц, единой системе кодирования и классификации. В случае ведения кадастра на акционерных началах довольно успешно решаются проблемы сбора достоверных кадастровых данных, что имеет немаловажное значение. Однако в данном случае могут возникнуть трудности в организации и управлении системой, а также экономические проблемы.

Третий принцип Создания банка земельно-кадастровых данных основан на принципе полной децентрализации формирования отдельных банков данных (топографических, геодезических, экологических, по землям и сооружениям, инженерным сетям, медицинский банк данных и пр.), организуемых при отдельных ведомствах или службах и в совокупности образующих сеть. Управление базами данных осуществляется посредством рабочих станций, которые являются обязательным звеном всей системы областного кадастра. В задачу рабочих станций входит не только информационная связь банков, но и обеспечение данными кадастра различных потребителей. Предполагается, что информационно все рабочие станции взаимосвязаны между собой и между поставщиками различных данных (топографических, геодезических, тематических), пользователями и потребителями, что дает возможность им автономно преобразовывать кадастровую информацию в соответствии с требованиями потребителя.

Существующая технология получения, обработки, хранения и представления данных государственного земельного кадастра в условиях перехода к многоукладной экономике, введения платности землепользования не обеспечивает эффективного управления государственной земельной политикой. Обработка огромных массивов количественных, качественных, ценовых и правовых данных о каждом контуре земельных угодий, о хозяйственных и административных единицах, их динамике под силу лишь современным компьютерным системам с набором автоматизированных рабочих мест.

Районный уровень является основным звеном системы (первый уровень), на котором происходит обработка потоков данных, обобщение, анализ, принятие решений, хранение, а также удовлетворение основных информационных запросов. Первоначальное и периодическое наполнение районной (городской) кадастровой базы данных выполняют институты системы НИИгипрозем и другие организации (после очередного тура обновления контурной части, вычисления площадей, почвенного, геоботанического обследований, инвентаризации земель, земельно-оценочных работ и т. д.). Копия первоначальной или обновленной базы данных передается в районный (городской) комитет по земельным ресурсам, который обеспечивает ввод в базу данных текущих изменений, происходящих в составе земель, их качественном состоянии и использовании в целях обновления базовых кадастровых данных.

Данные земельного кадастра должны дополняться информацией о земле и расположенной на ней недвижимости других служб конкретного территориального уровня. Такими службами могут быть административные органы, различные технические

В целом рассматриваемые подходы характеризуются жесткостью связей между структурой данных и программным обеспечением их организации. Это приводит к децентрализации процессов создания и ведения информационной базы, необходимости реализации массивов либо дублированию реквизитов во вновь создаваемые массивы при внедрении новых задач, что, в конечном счете, не обеспечивает гибкости построения информационной базы.

Недостатки всех рассмотренных ранее подходов исключаются при создании информационной базы, основанной на концепциях автоматизированных баз и банков данных, которые обеспечивают достоверные и полные сведения о земле и объектах, расположенных на ней, что необходимо для решения многочисленных задач в различных областях хозяйственной деятельности (земельный кадастр, разные виды проектирования, экология и др.). Такая информация о земле и объектах, расположенных на ней, имеет ряд особенностей: она должна включать пространственную привязку к местности (пространственные координаты), устанавливать взаимосвязь между расположением объекта и его свойствами. В свою очередь, информация о земле является базовой для решения различных информационных задач, требует постоянного обновления (мониторинг), имеет многочисленных пользователей.

Поэтому банк земельно-кадастровых данных представляет собой более широкое образование по сравнению с другими базами — земельно-информационную систему (ЗИС). Основой такого банка данных являются данные земельного кадастра. Банк данных также должен включать информацию о недвижимости, инженерных коммуникациях, социальных объектах и др.